新型コロナウイルス感染症（COVID-19）のパンデミックは、国際機関の衰退をさらに浮き彫りにしました。しかし同時に、私たちが直面する最大の問題の多くは本質的に地球規模であることも思い起こさせます。パンデミック、気候変動、テロリズム、国際貿易のいずれも、私たちが集団で対処または緩和するしかない地球規模の課題です。
ここ数か月は、悲観論者の言葉を信じずにはいられないことも少なくありませんでした。2020年の生活は、東アフリカ、アラビア半島、南アジアの一部地域を襲ったイナゴの大群、パンデミックによる経済的影響、Brexitとその欧州連合への影響、移住、さらにはパンデミックへの日々の対応に至るまで、悪いニュースが次々と続くものとなりました。その対応では、寄せ集めの各法域が強硬な姿勢で個人防護具の確保を競い合い、一部の医療サービスや貧困国の不利益を招きました。
こうした状況の中で、国連の一機関である世界保健機関（WHO）の運命は、国際協力の乏しさを象徴しているように思われ、また状況を考えると驚くほどふさわしいものでもあります。2020年7月、トランプ政権はWHOからの正式な脱退手続きを開始し、同機関を親中的だとレッテルを貼りました。一方、中国の指導者たちはWHOへの不信感を示し、当初は同機関によるCOVID-19の起源に関する独立調査の要請に抵抗しました。
新たな基盤
法の支配、人道主義、公正な条件を推進することで、多国間機関は20世紀半ばに人類の福祉における前例のない進歩をもたらしました。しかし21世紀は、まったく異なる時代として形作られつつあります。一部の人々にとって、COVID-19は多国間主義の混乱した終焉、グローバル・ガバナンスの空白、さまざまな形のポピュリスト的ナショナリズムの台頭が結びついていることを浮き彫りにしました。これらすべてが、パンデミックやその他の差し迫った問題への対処を一層困難にしています。もっとも、前向きに見れば、この病気に取り組むために必要とされた国際協力は、新たな、少なくとも改革された一連のルールと制度の基盤を築く助けになりました。
この点において、パンデミックという大地震とその経済的余震は、現在の機能不全に陥ったシステムを、競争よりも協力を優先するシステムへと刷新する独自の機会をもたらすかもしれません。
今こそ、国連、EU、G20、G7など、私たちが持つあらゆる世界的な枠組みが、これらの課題を解決すべき時です。
河野太郎、日本内閣府 行政改革・規制改革担当大臣
短期的な優先課題は誰もが知っています。COVID-19ワクチンの展開と、パンデミックが経済や社会に及ぼす影響への対応です。しかし、これらの分野における国際協力は、気候変動や不平等といった長年にわたる根深い課題に長期的に取り組むための、協調的な取り組みの基盤を築く助けとなり得ます。
世界的な協調
国際社会は、人々と地球の福祉を高めることができる4つの主要なステークホルダー（その他は政府、企業、市民社会）の一つに数えられます。パンデミックは深刻な亀裂を露呈させ、国際機関の権限を強化する必要性を浮き彫りにしました。情報、技術、資金、人、そして病気が世界中を行き交い、気候変動があらゆる場所のすべての人に影響を及ぼす中、世界レベルでの協調の必要性は不釣り合いなほど高まっています。
国際連合、欧州司法裁判所、WTOといった代表的な国際機関は、一層の努力を求められています。パンデミックによる影響と、短期・長期にわたる継続的な影響は、規制当局がかつてないほど不可欠であることを示しています。しかし残念ながら、これらの超国家的機関には評判の問題があり、多くの市民にとって遠く、人間味に欠けると受け止められています。さらに、一部からは不信感を持たれ、他の人々からは、国際機関が対応する際にしばしば見られる緩慢な歩みへの不満も抱かれています。
こうした感情に対処するためには、国際機関は意思決定プロセスの透明性を確保し、そのすべての加盟国（通常は主権国家）を含める必要があります。また、世界的な動向をより深く理解する必要もあります。結局のところ、国際機関にはそれらを監督する責務があり、近年、あまりにも頻繁にその責務を果たせませんでした。例えば、世界のデジタル経済の経済的・社会的重要性は大きいにもかかわらず、信頼に足る指標を確立できた国際機関が一つもないことは注目に値します。
これらの問題は、多くの要因によるものですが、中でも現在の制度的枠組みが設計された状況が大きく影響しています。多くの主要機関が設立された第二次世界大戦後以降、状況は大きく変化しました。国連は進化できるように設立されましたが、多くの点でそうなっていません。さらに、ほとんどの国際機関は、国家政府という一種類のステークホルダーにのみ依存しており、そのため、ビジネス界、市民社会、その他の人々の重要性が高まっている声を大きく無視しています。
マルチステークホルダー・アプローチ
良いニュースは、これらの問題は解決可能であり、さらに励みになることに、変化の兆しがすでに見られることです。例えば、経済協力開発機構（OECD）は、デジタル貿易のための統一的な定義と測定システムを作ることを目指しています。万国郵便連合は、従来不均衡だった国際郵便料金の是正に動いています。パリ気候変動協定は、民間部門と市民社会が当初から取り組んできた基盤から生まれた、マルチステークホルダー・アプローチの輝かしい例であり続けています。
これらのまったく異なる事例は、潜在的なモデルの種類を示しています。国連改革は、長年論じられてきた困難な課題であり、議題に上げられるべきではありますが、それが唯一の選択肢であってはなりません。近年、特に米国といった単一の国家のリーダーシップが不在となる中、一部で「ミニラテラリズム」と呼ばれるものが台頭し、その空白を埋める責任が中堅国に課せられています。好例が環太平洋パートナーシップ協定であり、米国が離脱した後も継続され、環太平洋パートナーシップに関する包括的及び先進的な協定として再交渉されました。別の例として、連邦政府が停滞し、一部の分野では長年の進展を覆していても、グリーン政策を追求し続ける米国の州があります。
バイデン政権下では、より国際的に関与する米国が現れることが期待できますが、同国がさまざまな分野で主導的役割を担った時代は過去のものとなりました。より積極的な関与は確かに助けになります。米国が国連の長年の大口支援国として機関改革を支持すれば、その勢いは増すでしょう。しかし、それは万能薬にはなりません。また、そうであるべきでもありません。複雑な世界には、多くのステークホルダーが関わる多様な解決策が必要です。
パンデミックは、多くの国家政府の対応の不備を浮き彫りにしましたが、同時に、地方や都市の指導者たちの活力と積極的なリーダーシップにも光を当てました。このことを念頭に置くと、国際機関について考える際には、時に見落とされがちな概念、すなわち補完性の原則を思い出す必要があります。補完性の原則とは、意思決定は、実際に重要な事柄に最も近い、可能な限り最も細分化された段階で行われるべきだということです。地域のステークホルダーは、実現不可能または効果的でない場合を除き、自ら決定できるべきです。対応は、グローバルなガバナンスの覇権を生み出すことではなく、政策立案者や規制当局の間で行動を調整することにあるべきです。
原則と行動
1月21日、フォーラムは一連の7つの原則を発表しました。これらは、世界の指導者が国際協力を管理・調整する制度やメカニズムを再検討する助けとなるよう設計されています。これらは、世界中から集まった36人以上の主要な人物で構成されるグローバル・アクション・グループによって作成されたもので、政府、企業、コンサルティング会社、シンクタンク、学界の代表者が参加しています。これらの原則は、国際協力の強化、平和と安全保障の推進、公平な再グローバル化、ジェンダー平等の促進、持続可能な再建、官民パートナーシップの深化、そしてグローバルなレジリエンスの向上を網羅しています。
この取り組みは、2020年年次総会以降のフォーラムの一連の行動における、最新の一歩を表しています。2020年2月、フォーラムはCovid Action Platformを立ち上げました。現在、このプラットフォームにはビジネス、政府、市民社会から1,800以上の会員が参加しており、共同で40以上のプロジェクトに着手しています。WHOの支援を得て設立されたこのプラットフォームは、集団行動を通じてパンデミックに対処し、生計の保護や事業継続の確保、医療機器のサプライチェーンの強化、ワクチン開発への資金提供を行ってきました。これに関連し、フォーラムは、パンデミック対策を目的とした起業家の取り組みを支援しています。
その1か月後には、既存のソリューションを拡大し、コンセンサスを構築するための地域・産業アクショングループの取り組みが始まりました。6月には、グレート・リセットイニシアチブが始動し、特にCOVID-19危機への対応において、ステークホルダーが協力できるよう支援することを目指しました。そして2020年9月には、30人以上の最高経営責任者が、EUのグリーン・ニューディールへの支持を表明しました。
ビジネス・リーダーたちは、グリーン・ディールが公正で持続可能かつ強靭な方法でヨーロッパのCOVID-19による経済回復に不可欠な手段であることで意見が一致しており、民間部門には持続可能な投資機会を創出することに非常に現実的な関心があります。しかし、これまでのところ、貿易と気候変動の関連性はほとんど無視されてきました。貿易が温室効果ガス排出量全体の約25%に寄与していると認識されているにもかかわらずです。
これらの課題に対処するため、フォーラムの欧州グリーン・ディールのためのCEOアクショングループは、上級ビジネス・リーダーを結集し、炭素排出量の削減、新たな生産の導入、そして地域ブロックとその企業を2050年までに気候中立の実現への道に乗せることを目指す、具体的な行動を通じてグリーン・ディールを支援しています。
考え方の転換
これらの取り組みが浮き彫りにしているのは、おそらく、大規模な制度を支援するよりも、ビッグアイデアを支援する方向への転換です。大規模な制度は、明らかに重要な役割、しばしば過小評価されている役割を担っています。政治的駆け引きがあるにせよ、WHOの関与なしにパンデミックへの対応を想像することは困難です。同様に、国連は遅く、官僚的で、代表性が不十分で、競合する利害に悩まされた組織だと批判するのは容易ですが、過去75年間、平和の維持に貢献してきました。
しかし、気候変動のような差し迫った世界的問題に取り組むために迅速な行動が求められる時代において、大規模な制度の改革を待つ時間はあるのでしょうか。そして重要なことですが、大規模な制度にすべての主導を委ねたいと思うのでしょうか。その代わりに、適切なステークホルダーがビッグアイデアを中心に結集するグループを形成することこそ、望ましい選択肢なのかもしれません。
国際オペレーティング・システムの更新
パンデミックから気候変動、そしてそれ以降に至るまで、世界的課題に対処するための動的な国際機関の必要性は、ダボス・アジェンダの最終日に中心的な議題となりました。同日は、世界および地域の協力の推進に焦点が当てられました。
「私たちは同じ惑星に暮らしています」と、日本内閣府の行政改革・規制改革担当大臣である河野太郎氏は述べました。「今こそ、国際連合、EU、G20、G7など、私たちが持つあらゆる世界的な枠組みが、これらの課題の解決に取り組むべき時です。」
これらの機関の多くは、改革、少なくとも再活性化を強く必要としています。各国政府や他のステークホルダーも、これらの機関がより大きな役割を果たすよう促す必要があります。
「国際貿易のオペレーティング・システムは非常に古くなっています」と、経済政策研究センター（CEPR）の会長であるベアトリス・ヴェーダー・ディ・マウロ氏は述べました。「もしそれがコンピュータであれば、約50年前のものでしょう。私たちは確実にシステムをアップグレードしたいと考えています。」
WHOのパンデミック対応に関するパネルが最近発表した中間報告書は、責任を各所に分散させ、世界の指導者を含むほぼすべての関係者を非難しています。しかし、WHOもほとんど免れていません。最終版が公表されれば、同機関の改革に向けた道筋を示すものになるかもしれません。
私たちは、ルールの近代化を望んでおり、WTOが設立された当時は中核的な交渉の一部ではなかったデジタル貿易のような事項も、明確に取り入れられるべきだと考えています。
ダミアン・オコナー、ニュージーランド貿易・輸出成長大臣
WHOのガバナンス構造は強化される必要があると、大韓民国外務大臣の姜京和（カン・ギョンファ）氏は主張しています。「COVID-19への世界的な対応を初期数か月に妨げた不確実性と不信感を繰り返さないためには、加盟国の報告義務を強化し、WHOが加盟国に情報を求める権限をより強化する必要があります。」
世界貿易機関（WTO）が前進する前に、いくつかの是正措置を講じる必要があります。まず、新たな事務局長を選出しなければなりません。加盟国は、8月に空席となったこのポストに関して、残る2名の候補者のうち一人について合意に至ることができていません。また、上級委員会の委員を任命する取り組みに対し、トランプ政権が協力を拒否したことで行き詰まった紛争解決制度を再び機能させる必要もあります。
その後も、取り組むべき課題は尽きません。「私たちは、ルールの近代化を望んでおり、WTOが設立された当時は中核的な交渉の一部ではなかったデジタル貿易のような事項も、明確に取り入れられるべきです」と、ニュージーランド貿易・輸出成長大臣のダミアン・オコナー氏は述べました。気候変動は、21世紀の主要な課題としてもう一つ立ちはだかっています。
一方、いくつかのマルチステークホルダー・パートナーシップが、重要な空白を埋めつつあります。チリの貿易副大臣であるロドリゴ・ヤニェス氏は、同国がシンガポールおよびニュージーランドと締結した、デジタル貿易での協力と相互運用性の促進を目指すデジタル経済パートナーシップ協定（DEPA）について説明しました。同氏はさらに、カナダも参加に関心を示していると付け加えました。
「非常に前向きな一歩です」と、Visaの最高経営責任者兼会長であるアル・ケリー・ジュニア氏はこれを評しました。「各国は互いの基準を受け入れており、実際、業界標準も受け入れています。」
世界経済フォーラムは、ワクチンへのアクセスについて何をしているのか？
Covaxは、3つの組織が主導する取り組みです。すなわち、Gavi（ワクチン・アライアンス）、感染症流行対策イノベーション連合（CEPI）、そしてWHOです。その使命は、COVID-19ワクチンの開発と製造を加速させ、公平で平等なアクセスを保証することです。GaviとCEPIは、それぞれ2000年と2017年の年次総会でダボスにおいて発足しました。
「Covaxファシリティは、政府、国際機関、研究者や専門家、民間の慈善団体、民間企業を結集し、すべての人に有益な解決策を追求しています」と姜氏は述べました。「これは、気候変動、SEGs [持続可能な開発目標]、その他の世界的課題に取り組む際のアプローチであるべきですし、ある程度はすでにそうなっています。」
一連のイニシアチブが、フォーラムのオンラインツールTopLinkにアクセスできる方々のために、その日に関連して作成されています。
