ホームレス問題は、開発途上国と先進国の双方において依然として重大な課題です。最近の公式推計によれば、特定の年において約235,000人がカナダでホームレス状態を経験しており、米国では553,742人がホームレス状態にあります。フィンランドおよびノルウェーを除き、多くの欧州諸国では、近年ホームレス状態に置かれる人の数が増加していると報告されています。
ドイツ：+150%（2014～16年）
アイルランド：+145%（2014～17年）
ベルギー：+96%（2008～16年）
オーストリア +32%（2008～16年）
スペイン：+20%（2014～16年）
イングランド：+15%（2016～17年）
こうした憂慮すべき傾向を受けて、政策立案者や支援事業者は、ハウジング・ファースト、システム計画、支援付きで手頃な価格の住宅への投資など、新たなアプローチの検討を進めています。ホームレス問題の原因と力学についての理解が深まるにつれ、ホームレス支援システム（ホームレスの人々を対象とする地域および広域の各種サービスの総体）の内部だけでは問題を解決できないことが明らかになっています。
ホームレス問題は、複数の政策分野にまたがる課題であり、政府の各レベルおよび各省庁、NGO、民間セクター、非公式な組織にまたがる主体、政策、サービスが関わっています。これらは、ホームレス状態に陥るリスクのある人々が進んでいかなければならない複雑なエコシステムを形成しています。こうした理解に基づき、アクセスと効率性を改善するにはより良い連携が必要だという前提のもと、これらのサービスの統合を強化するための大きな取り組みが導入されてきました。
統合は、活動、関心、人々、資源の結節点からなるネットワークとして捉えると理解しやすくなります。ホームレスの人々にサービスを提供する制度のさまざまな部分が、それぞれ結節点となります。重要なのは、どの結節点が利用者に最も良い成果をもたらすかに焦点を当てることです。これには、社会福祉、教育、司法、住宅、保健、児童サービス、所得支援が含まれます。
各法域で取り組みが進められているにもかかわらず、統合を目指す努力が、そもそも調整が不十分な支援制度に、さらなる管理上の階層を加えてしまうこともあります。意図せざる結果として、脆弱な立場の人々が支援にたどり着き、交渉することが一層困難になっています。
ここで、いくつかの重要な問いが浮かび上がります。ホームレス問題の予防と解消において、統合はどのような役割を果たすのでしょうか。いつ統合は適切で望ましいのでしょうか。また、どのような状況において統合は有害となるのでしょうか。
カルガリー大学公共政策大学院が発行した研究報告書では、ホームレス問題（およびその他の複雑な社会課題）に取り組むために新たな統合施策を導入する際に検討すべき6つの主要な原則を提案しています。
なぜ統合に注目すべきなのでしょうか。
2017年、カナダの慈善団体は、主に州政府および連邦政府との契約を通じて860億ドルの収益を生み出し、寄付金がこれを補完しました。このうち、本報告書の試算では、精神保健、依存症、ホームレス、暴力、貧困に対応するため、約170,000件のサービスに年間270億ドルを超える額が支出されています。これらのサービスにはそれぞれ対象者、適格基準、資金源があります。
米国では、同等の数値を把握することは困難です。ホームレス問題の「エコシステム」への資金の多くは、連邦政府、州政府および地方自治体、民間財団、寄付者から断片的に調達されているためです。連邦政府による直接投資は、2018年にホームレス支援サービス（住宅、食料、教育、雇用、保健、その他の支援サービスなど）に総額25億ドルに達しました。これは相当な額ですが、残念ながら、実際に動いている資源の全体規模を捉えきれていません。25億ドル（2018年）
これほど多様な支援があるにもかかわらず、人生の困難に苦しむ人々が最も多く挙げる懸念は、支援をどこで、どのように受ければよいのかが分からないことです。当然ながら、資金提供や政府の役割を担う意思決定者も、どのサービスが実際に現場で機能しており、それらがどのように相互に関係しているのかについて理解が不足していると報告しています。その結果、混乱した支援の網を理解するために、統合の改善を強く求める動きがあります。どこでおよびどのように支援を受けられるのかが分からないという点です。
統合がうまくいかない場合
しかし、制度をより透明で利用しやすいものにしようとする努力が、かえって正反対の効果をもたらすことも少なくありません。課題の解決策として導入された統合が、かえって官僚制度を増やし、現場における障壁をさらに高めてしまったという事例が、さまざまな法域で確認されています。
カナダでは、複雑な利用者のニーズに対応するために、実際の利用者の成果を把握できないまま、タスクフォース、委員会、サービスが次々と設けられる様子が見られました。場合によっては、支援対象の利用者の数とほぼ同じ数の統合イニシアチブが存在し、政府およびNGOの職員数十名が、膨大な時間を会議や計画策定に費やしていました。
また別のケースでは、患者や利用者のための改善が意図されていたにもかかわらず、実現しなかっただけでなく、統合に伴う追加の負担が現場の職員にのしかかったことで、むしろ状況が悪化しました。イングランドでは、監査機関が、社会福祉と保健サービスの統合によって持続可能な財政的節約がもたらされた、あるいは医療制度の利用が減少したことを示す説得力のある証拠は見つからないと結論づけました。米国の事例では、重度の精神疾患を抱えるホームレスの人々を対象とするサービス提供システムの統合が、15都市においてシステムレベルでは限定的な統合にとどまったことが示されています。
統合によって効率が高まり、コストが削減され、その結果として個人や集団レベルでより良い成果が生まれるという前提を、一貫して検証しなければなりません。統合の取り組みが自動的に効率を改善するわけではありません。第二に、統合を強化しても、利用者や集団にとって良い成果が自動的に得られるわけではありません。第三に、制度の効率性は利用者の成果と同じではありません（また、一方が自動的に他方を生み出すわけでもありません）。この論理の欠陥を最も単純に示す例は、コストを削減するために現場の職員を削減し、その結果として利用者へのケアが減少することです。
統合が万能薬ではないなら、いつそれが有効なのでしょうか。
私たちの研究は、そのような取り組みに関わる地域のリーダーや政策立案者が、別のタスクフォース、パイロット事業、委員会に安易に飛びつくことを控えるための、6部構成の枠組みを提供するものです。
ホームレス問題に関わる複数の複雑なネットワークを、調整されたエコシステムとして動かす最適な方法を明確にすることは、容易な課題ではありません。それには異なるレベルの関与、思考、相互信頼、関係構築、そして時間が求められます。また、個人や組織の利害関係者にとって、新たなリスクと課題をもたらします。
ホームレス問題のような複雑な社会課題に対処するためには、機関、制度、政策の間での統合を改善するとともに、より効果的な提供が必要であることは間違いありません。しかし、そうした取り組みは、すでに混乱している支援ネットワークにさらに官僚的な層を加えるだけにならないよう、意図をもって進められなければなりません。焦点は制度ではなく、利用者に置かれ続けなければなりません。
統合は、制度の不調に対するあらゆる解決策とみなすべきではありません。むしろ、協働と変革に対して、変革的かつ計画的なアプローチをとることの方が現実的です。
カルガリー大学公共政策大学院が発行した報告書全文「Bringing it All Together: Integrating Services to Address Homelessness」は、こちらからお読みいただけます。
