中央銀行の独立性を守るには

中央銀行の独立性へのリスクを最もよく抑えるには、世界金融危機以前にうまく機能していた、物価安定に限定された使命に立ち戻ればよいと主張する識者もいる。しかし、この助言は誤っている。中央銀行は、金融安定の守護者という本来の役割を復活させなければならない。

2008年に起きた世界金融危機によって、中央銀行家の役割や政策手段の規模と範囲は変わった。今日、金融安定は再び中央銀行の使命の中核に据えられており、豊かな国々の多くで政策金利は今後しばらくゼロかそれを下回る水準にとどまる可能性が高い。このため、中央銀行家の行動は、10年前と比べてさえ一層目立ち、政治的に敏感なものとなるだろう。そしてこのことは、20世紀後半の偉大な制度的革新の一つである中央銀行の独立性に対して、増大する脅威をもたらしている。

危機以前にうまく機能していた、物価安定に限定された使命に立ち戻ることで、政治的介入を最もよく防げると主張する識者もいる。しかし、この助言は誤っている。中央銀行が金融安定の守護者という本来の役割を復活させる必要性は、避けて通れない。

結局のところ、物価安定は自己目的ではない。それは社会が必要とするマクロ経済の安定を支える柱の一つにすぎない。金融安定は、直近の危機が如実に示したとおり、この基盤のもう一つの要素である。

このより広い文脈において、中央銀行家は、社会における自らの役割について、政治家、規制当局、金融監督当局と議論する場面に必然的に直面することになる。それは本来あるべき姿である。そうした関与は、中央銀行の独立性を維持するうえで不可欠だからである。

当研究所が最近発表した報告書「Sound At Last? Assessing a Decade of Financial Regulation」では、2008年の危機によって中央銀行に関する私たちの共通認識が変わった三つの重要な点が取り上げられている。第一に、政策金利が下限のゼロ（ZLB）に達すると、それ以降の金融政策の措置は、通常ほかの主体が講じる措置に類似し、しばしば単にその代替となる。第二に、中央銀行の融資規模は劇的に拡大した。第三に、今日の政策立案者は、金融危機の頻度と深刻度を下げるため、システミックリスクの引き下げに注力しており、これは正しい対応である。

金利が今後ゼロまたはその近辺にとどまる可能性は現実味を帯びていることを踏まえると、中央銀行の地位を見直すことは賢明である。具体的には、ZLBを契機とする特別な制度の正式な設立を求める。この制度では、政府の行政部門と中央銀行がそれぞれの見解を提示し、利用可能な政策の選択肢全体について共同で合意する。

政策金利がゼロに達した場合、関係各主体は透明性のあるルールの下で定期的に会合を開くべきである。各会合の後には、共同の公式声明により、現在の経済状況、利用可能な政策の選択肢、および選択された対応についての評価を示すべきである。意見が対立する場合には、民主的に選出された政府当局が最終的な決定権を持つことは避けられないが、その際には、さまざまな論点や決定の根拠を十分に説明することが求められる。この特別なZLB制度は、非伝統的政策に対する政治的な支持を与えることで、中央銀行の独立性を守る助けとなるだろう。

危機の始まり以降、最後の貸し手（LOLR）としての中央銀行の行動は、前例のない規模と範囲で行われており、引き続き大きな注目を集めている。こうした活動が国民の目から見て正当であり続けることは極めて重要である。したがって中央銀行は、LOLR活動の目的と運営の仕組みの両方を明確にするとともに、「建設的なあいまいさ」という、ますます維持しがたくなっている原則を終わらせなければならない。この原則の下では、政策立案者が、誰に対して、どのような条件で融資するのかについて、意図的に曖昧にしてきた。ここでも、他の多くの経済政策の分野と同様に、民主的な正当性を確保するには、透明性と責任ある関与が求められる。

さらに、システミックリスクと「マクロプルーデンス」政策を重視する姿勢から、中央銀行の使命を改める必要がある。金融政策と通貨政策のさまざまな要素をどのように組織するのが最善かについては合意がないものの、当研究所は、中央銀行が物価安定と金融安定という二つの目標を併せ持つ「ワンルーフ」モデルを支持する。これらの目標を達成するには、中央銀行が、透明性のあるLOLRであると同時に、適切な手段を備えたマクロプルーデンス当局でもあることが求められる。

制度上の制約により、このモデルは国によって異なるものになるだろう。いくつかの（場合によっては多くの）ケースでは、複数の当局が金融安定に関する責任を分担することになり、調整と全面的な説明責任が不可欠となる。複数の当局が異なる目的を持ちながら共通の責任を負う場合、関係機関は本質的な運営上の困難を認めるべきであり、当局は、分断や調整の欠如が不作為につながるリスクに正面から向き合うべきである。

ZLBにおける金融政策と財政政策の調整と同様に、金融安定に関する審議には公的な声明を伴うべきであり、意見の相違も公の記録に残すべきである。要するに、金融政策の決定に関する共通のコミュニケーション基準は、金融安定委員会の決定にも適用されるべきである。

中央銀行の独立性を守るには、適応が必要である。危機後の世界では、政府や市民は、選挙で選ばれていない独立機関に対して、今後も一層広範な政策立案権限を委ねていくだろう。したがって中央銀行は、その正当性を維持するため、より一層の説明責任を果たさなければならない。中央銀行の目的、手段、コミュニケーションの仕組みに関する枠組みについて合意を形成するには、公的な議論が必要である。こうした議論を行わなければ、中央銀行の独立性だけでなく、金融安定と社会全体の厚生にもリスクをもたらすことになる。