中央銀行は2008年の危機以降も、新たな業務機能を担うようになってきた。アイスランドで最近起きた出来事は、こうした業務領域の拡大に伴うリスクを示している。
2019年4月30日、アイスランド最大の輸出企業が、現職総裁を含む中央銀行の現・元上級幹部らを相手取り、職務執行における刑事上の不正行為を主張して警察に告訴した。長く険悪な対立の、最新の局面である。
規制当局はいかなる機関であっても、一部から誤りとみなされる判断を下すことがある。そうした場合には、法曹界や政治の領域が介入して対立を和らげ、解決を図ることができる。誤りは避けられず、また想定されたものであるため、私たちはそれらに対して一定の許容を持っており、評判リスクは通常、封じ込められている。
しかし今回、攻撃を受けているのは中央銀行という機関であり、独立性を持ち、政治的監督もごく限られている。このことが重要な違いを生んでいる。中央銀行は政治的介入から解放されているのだから、その見返りとして、公平かつ有能であることが求められなければならない。そう見なされなければ、独立性を正当化することは難しくなる。
背景
2008年のアイスランド危機の後、政府は資本規制の導入を余儀なくされ、その運用は中央銀行が担った。同行は規制の策定者であり、違反の監視者であり、執行の責任機関でもあった。総裁は通貨市場の取締りの責任者となった。
中央銀行は2012年、同国最大の輸出企業である水産会社サムヘルジ（Samherji）が資本規制に違反したと結論づけた。これに対し同行は、副総裁の承認のもと、サムヘルジの本社への警察による強制捜索を組織した。報道機関には事前に情報が伝えられ、テレビ局の記者が捜索に警察と同行した。
アイスランドの地元メディアは大きく取り上げ、この強制捜索は世界的なニュースとなった。当然ながら、サムヘルジの評判には大きな影響が及んだが、同社は黙って受け入れることはなかった。
中央銀行は、訴追に足る十分な根拠があると結論づけ、事案を検察当局に送致したが、検察側は同意せず、事件を取り下げた。その後、同行は規制権限を用いてサムヘルジに罰金を科したが、同社はこの罰金に異議を申し立てた。
最終的に、昨年末、最高裁判所はサムヘルジ側の主張を認める判断を下した。今年初め、議会オンブズマンは、中央銀行による紛争への対応を批判し、同行が正しい法律に従っていなかったと結論づけるとともに、強制捜索の前に中央銀行自身が報道機関に情報を伝えたのかという疑問を提起した。
結果
サムヘルジは謝罪と、罰金および法的費用の返還を求めた。この結果、中央銀行は困難な立場に置かれた。要求を受け入れれば過ちを認めることになり、拒否すれば紛争は続く。いずれの選択肢にも評判上の影響が伴う。
サムヘルジと中央銀行の争いは、ますます激しく、個人的な対立の色合いを強めている。その一例が、議会において、またテレビカメラの前で行われた、サムヘルジの最高経営責任者と総裁との最近の口論である。最新の動きは、サムヘルジの最高経営責任者が、中央銀行の上級幹部に対して刑事告訴を行ったことである。
この対立が、これほど激しく有害なものになっていたであろうかと考えるのは難しい。もし規制機関が中央銀行でなかったならばである。金融規制当局が通常そうであるように、他の機関が同様の執行権限を与えられていた場合、同じような経緯をたどり、同様の異議申し立てを受けていた可能性は十分にある。しかし、そこには決定的な違いがある。
独立性と政治的監督
中央銀行の独立性が、事態の推移を左右する重要な要因であったようである。どの規制当局も、異議を唱えられれば当然ながら自らの決定を擁護するが、紛争の最終的な解決は、主として裁判所などの外部機関によって処理される。
規制当局は、決定が覆されることを好まないものの、その結果が通常それほど深刻になることはない。裁判所が規制当局に不利な判断を下した場合、規制当局は判断を受け入れるか、敗訴の原因となった抜け穴を塞ごうとする。いずれにせよ、裁判所は自らの役割を果たし、紛争は解決し、評判への影響も多くの場合は限定的である。
これに対し、アイスランドの事例が示すように、中央銀行の独立性は、紛争をどのように解決できるかについて大きな不確実性をもたらす。中央銀行の決定は裁判所によって覆されることもあり、議会から批判されることもあるが、解決を強制することはできなかった。
中央銀行の独立性とは、中央銀行の見解を、政府や裁判所が持つ見解とは異なる、もう一つの世界観として捉える必要があることを意味する。その見解は、政府や裁判所に完全に従属するものではなく、他の政府機関の場合とは異なる。
独立性は、主権国家同士の間にあるように、和解し得ない紛争が生じやすくする。金融政策を運営する上で中央銀行が果たす重要な役割――独立性が認められる理由そのものである――を考えれば、未解決の紛争がもたらす影響は深刻になり得る。
もちろん、独立性によって中央銀行がより効果的な規制当局となる可能性はあるが、同時に、中央銀行が裁判所と議会の双方から実質的に独立した権限を持つ場合に生じる憲法上の問題を、くっきりと浮き彫りにする。
これは、中央銀行を政治的監督のもとにある規制当局に比べて、より遠慮がちとし、ゆえに効果の低い規制当局とする可能性がある。また、中央銀行を傲慢にし、裁判所を含む他の当局からの異議を軽視させる可能性もある。適切な均衡を見出すことは難しい。
より広い教訓
キドランドとプレスコットによる中央銀行の独立性の概念の根底にあった考え方は、政治家がもはや金利に干渉できなくなることで、金融政策の信頼性が高まるというものであった。信頼性を確保するため、政治当局は、他のどの政府機関よりも前例のない独立性を中央銀行に与えている。その見返りとして、中央銀行は公共の利益に資する形で行動しなければならない。
金融政策は、独立した政府機関にとって理想的な事例である。技術的には複雑であるものの、影響は広範にわたり、わかりやすい。主要な目標は一つ（観測されたインフレ率）で、手段は二つ（貨幣の価格と数量）である。三つの変数はすべて直接監視されており、そのため中央銀行の業績は外部の利害関係者によって評価することができる（Goodhart and Lastra 2018）。
同じく重要なのは、金融政策の影響が分散していることである。金融政策はすべての人に影響を及ぼし、その度合いは人によって異なるが、その効果は間接的で特定しにくく、通常は個人や企業にとってそれほど大きなものではない。総じて、富に対する分配効果は大きくなり得るが、それが個人的な影響となることは確かにない。
規制はそうではない。観察し管理すべき変数は複数あり、そのいずれもが他の変数と直接的に衝突し得る。多くは十分に理解されておらず、測定も不十分である。エンティティは自らが不適切だと考える活動に関与することはほとんどないため、判断は常に伴う。
さらに重要なのは、その影響が直接的かつ個人的であることである。規制は、サムヘルジやその最高経営責任者のような個人や特定の企業を対象とする。直接的な勝者と、明確に特定できる敗者が存在する。Issing（2018）が指摘するように、中央銀行自身の行動こそが、その独立性に対する主要な脅威である。
したがって規制は本質的に政治的なものであり、その権限は政治指導部の支持を必要とする。その結果、金融政策のみを担う中央銀行ほど独立したものとはなり得ない。
結論
規制を中央銀行の内部に組み込むことには、十分な理由がある。金融政策をマクロプルーデンスから切り離すことは難しく、マクロプルーデンスをミクロプルーデンスから切り離すことも難しい。そしてこれらすべてが、同様の手法と情報を用いている。
サムヘルジとアイスランド中央銀行の対立は、それに伴うリスクを浮き彫りにしている。中央銀行が権限を蓄積し、日々の規制により深く関与するほど、対立の余地は大きくなり、中央銀行の独立性がその円満な解決を妨げる可能性も高まる。
中央銀行の評判リスクは、その権限の増大とともに高まる。そしてパラドックスとして、中央銀行は行動をためらうようになり、結果として、Chwieroth and Danielsson（2013）が指摘するように、政治的監督を受ける規制当局よりも効果の低い当局となる可能性がある。
十分に大きく、かつ未解決の対立は、中央銀行の独立性の侵食か、規制の機能不全のいずれかを招くおそれがある。
