南アフリカ政府は最近、約650万件の雇用機会が、2004年以降、政府の拡大公共事業プログラム（EPWP）を通じて創出されたと発表した。南アフリカでは失業率が高く、とりわけ労働市場で不利な立場に置かれ、このプログラムの対象にもなっている女性にとって、これは朗報のはずだ。
しかし、プログラムには懸念すべき問題があり、優れた成果を上げているという主張は割り引いて受け止める必要がある。生き延びるために必死な女性たちが意図せず搾取される事態を避けるため、こうした問題に早急に対処しなければならない。
世界各地の公共事業プログラムを推進するのは、雇用創出と公共サービス（道路の維持管理など）への投資という二つの必要性だ。南アフリカでは、社会給付制度が最大かつ最も成功している社会保護プログラムである一方、EPWPは就労年齢の成人のニーズに応えるために設計されている。働くことを妨げる障害がない限り、ほとんどの人は社会給付を受ける資格がない。
公共事業プログラムは、多数の失業者、とりわけ女性や若者に有給の仕事の機会を提供する社会保護の仕組みである。参加者は技能と職務経験の両方を得る。プログラム終了後に仕事を見つけたり、自分で事業を始めたりできるようにするためだ。
うまく機能している点
このプログラムは、性質の大きく異なる四つの分野に分かれている。女性に特有の成果を明らかにするには、社会分野に注目するとよい。この分野は、革新的な発想から生まれた。幼児期の発達支援や在宅ケアなどの分野で不足しているサービスを、公共事業プログラムで補える可能性があるという発想だ。
二つ目の肯定的な特徴は、ケア労働を取り入れていることだ。主に子ども、病人、高齢者の世話を、社会の幸福に寄与する重要な公共財として認めることにつながる。主に女性が担うこうした仕事は、健全で生産的な社会に欠かせないにもかかわらず、見えにくく、過小評価されがちだ。
三つ目に、社会分野では他の三分野より多くの公共事業プログラム参加者を訓練しており、最終的には正式な資格の取得につながっている。参加者は、身につけた技能に加え、それによって得られる尊厳や個人的な達成感を肯定的に捉えている。
最後に、現金の給付金は世帯収入の一助となる。
うまく機能していない点
いくつかの重大な欠陥から、このプログラムが不利益や搾取の温床を生み出していることがうかがえる。根本的な問題の一つは、モニタリングとデータ管理の仕組みが弱く、成果の評価が著しく妨げられていることだ。
創出された雇用機会の数、訓練を受けた参加者の数、サービス提供の詳細や場所に関する主張は、疑わしい情報に基づいている。データの記録に一貫性がないためだ。
二つ目の課題は、労働力の「置き換え」の問題だ。公共事業プログラムが実際には新しい雇用を生み出していない場合に、置き換えが起こる。つまり、その分野の雇用数はおおむね変わらないまま、受益者ではない人から仕事が取り上げられ、受益者に与えられる。
あるいは、社会開発省の不手際などが原因で、NGOの資金が尽きることもある。すると、以前は適正な給与を受け取っていた労働者（多くは女性）が公共事業プログラムの資金による職に移され、まったく同じ仕事をするのに少額の給付金しか受け取れなくなる。
三つ目に、給付金の額が非常に少ない。大臣の特例措置によって、公共事業プログラムの賃金の最低額が定められている。しかし、社会分野の参加者の賃金は、インフラ分野や環境分野の参加者より低い。これは、主に女性が担う仕事が、男性の従事者が多いインフラ分野や環境分野の仕事より低く評価されていることを意味する。
こうした金額は日々の生活費の足しにはなるが、プログラム終了後に女性が資産や資本を築くことはできない。また、給付金の低さはケア労働の評価を損なう。
制度上の不備も四つ目の懸念事項であり、参加者に深刻な影響を及ぼしている。社会開発省からNGOや幼児教育・発達センターへの支払いは遅れることが多く、その結果、参加者は給付金を何か月も受け取れず、深刻な経済的苦境に陥ることがある。
参加者の大半が女性であるため、実施上の大きな問題は女性とその家族に不均衡な影響を及ぼす。給付金の支払いが遅れると参加者の意欲が低下し、欠勤も増えるため、サービス提供にも悪影響が出る。
最後に、プログラムの設計における根本的な欠陥として、終了後にその分野で得られる仕事が少ない。理論上は、技能開発と職務経験によって就職の可能性が高まる。しかし実際には、すべての分野で同様の訓練を受けた労働者が供給過剰になっている。
この問題は、特に社会分野で深刻だ。この分野は資金不足で、求人も少ない。そのため、プログラム終了後に仕事を見つけるのは難しい。就職できたとしても、不安定な労働条件と低賃金のため、働く人々はほぼ確実にワーキングプアの仲間入りをする。
優れた発想だが、調整が必要
これらの問題は重大だ。見えてきたのは、生き延びるため、限られた期間、少額の給付金を得ようと、不安定で先行きが見えず、時には搾取的な状況に置かれている、追い詰められた女性たちの姿だ。
このプログラムは、国家による称賛に値する進歩的な取り組みだ。しかし、脆弱な立場にある個々の労働者、とりわけ女性たちが、不安定さ、変動する収入の低さ、ばらつきのある訓練を受け入れざるを得ない状況を招いてはならない。
より広い定義に基づく失業率が36％に達し、サービスの必要性も差し迫っている状況では、革新的なプログラムを綿密に監視し、望ましい効果が得られていることを確認することが極めて重要だ。善意から生まれた解決策が、新たな不利益や搾取の温床を作り出す事態を避けるため、国には説明責任を果たさせる必要がある。
