補助金付き保育サービスの供給不足と民間サービスの高い費用は、女性の低い労働供給と、出産後に女性が職場へ復帰するまでの遅さの主な要因としてしばしば指摘されている。こうした理由から、先進国の間で、補助金を大幅に投入した保育制度を選択する国が増えている。直近では、イタリアの新政権が、普遍的な保育の提供を優先課題に掲げた。
しかし、既存の証拠からは、保育料の引き下げに対する労働供給の反応は弱く、国によって、さらには同一国内の個人間でも異なる可能性があることが示唆されている。例えば一部の研究は、労働市場に大きな余剰労働力が存在する国（Nollenberger and Rodriguez-Planas 2015）や、（親以外による）代替的な保育手段が広く普及している国（Havnes and Mogstad 2011、Goux and Maurin 2010、Fitzpatrick, 2010）では、補助金付き保育が女性の労働供給を刺激できない可能性があると指摘している。さらに、女性の労働供給を超えて見ると、普遍的な保育が必ずしも子どもの発達にプラスの影響を与えるとは限らず、最終的な効果は主に、利用可能な代替的手段（親によるものか、親以外によるものか）の質に左右されることがわかる。普遍的な（高品質の）保育の提供が社会経済的背景の低い子どもに利益をもたらすことを示した研究がある一方（Havnes and Mogstad 2015、Felfe and Lalive 2018）、より裕福な家庭の子どもには逆に悪影響が及ぶ可能性があると主張する研究もある（Baker et al.2008、Lefebvre and Merrigan 2008）。
女性の労働供給と子どもの発達の両方について考えるとき、普遍的な保育を提供することが『二重の配当』をもたらす政策なのか、両成果の間にトレードオフを伴うのか、あるいは望ましい効果を何ももたらさないのかは、したがって明確ではない。多額の費用がかかることを踏まえると、補助金付き保育の拡大は、その効果に関する包括的な評価を前提とすべきである。
最近の論文で、私たちは普遍的な保育の提供が母親の労働供給と子どもの発達の双方に与える影響を推定した（Carta and Rizzica 2018）。その際、幼稚園への入園年齢を3歳から2歳に引き下げたイタリアの改革を活用した。イタリアの制度的状況を踏まえると、この変更は実質的に普遍的な保育の提供の拡大を意味していた。
制度的背景と研究デザイン
イタリアでは、6歳未満の子ども向けの正規の保育は2種類の制度を通じて提供されている。0～2歳児向けの保育所（ナーサリー）と、3～5歳児向けの幼稚園（キンダーガルテン）である。これらは開所時間や全体的な質（教員と子どもの比率や教員に求められる学歴要件で測定）の点では同等であるが、幼稚園の方がはるかに低コストである（補助の水準が高く、費用は保育所より約70%低い）。また、幼稚園はほぼ対象人口全体をカバーしている一方、0～2歳児の受入率は20%をわずかに上回る程度にとどまる。
2003年までは、学年末の12月末までに3歳になる子どもに限り、2歳で幼稚園に入園することが認められていた。2003年の法律により、この機会は、学年中の4月30日までに生まれた子どもにも広げられた。従来の規則では、これらの子どもは幼稚園に入園するまでさらに1年待つ必要があり、その間は保育所に通うか、親や他の非正規の手段による保育を受けていた。同様に、同法は、4月30日までに6歳になる子どもが1年早く小学校に入学できると定めた。小学校の入学基準日は一定に保たれた一方、早期入園の基準日は何度か変更され、4月30日ルールが施行されたのは2009年になってからであった。早期入園は広く利用され、対象となる子どものうち約40%が実際に入園を早めた。
本研究の設計は、この政策が、子どもの生年月日が一定の基準日より前であることのみを条件とする家庭のグループに対して、普遍的な保育の提供を外生的に拡大したという事実を活用している。基準日の直前と直後に生まれた子どもの母親を比較することで、政策が母親の労働供給に与えた因果効果を特定できる。識別は、両グループの子どもの母親が、観察可能な特性と観察不可能な特性の両面で比較可能であるという仮定に依拠している。子どもの成果に対する因果効果を明らかにするため、2003年から2009年の間に生じた受給資格ルールの変更も活用している。これにより、早期の幼稚園の効果を、小学校へ早く入学する資格があることによる効果から切り分けることができる。
調査結果
イタリアの労働力調査データを用いて、早期の幼稚園が労働市場の成果に大きなプラスの効果をもたらすことを推定した。対象となる子どもの母親の労働市場参加率は約6%上昇し、雇用率は約5%上昇した。雇用への効果は、仕事を探す母親が労働市場に流入したという機械的な要因だけによるものではなく、受け入れ基準の変化にも起因していた。留保賃金の有意な低下が推定されたためである。効果は、保育所から早期幼稚園へ切り替える際により大きな割引を受けられた高所得世帯に集中していた。
図1 早期幼稚園の対象資格が母親の労働供給に与える効果
注記：横軸は生年月日の基準日からの距離を示す。基準日より右側の観測値は、以前に生まれた子ども（早期幼稚園の対象）に対応し、基準日より左側の観測値は、以降に生まれた子ども（対象外）に対応する。グラフは、三角カーネル重みと120日のバンド幅を用いた局所線形回帰近似による推定の不連続性を示す。灰色の線は推定された95%水準の信頼区間である。元の散布図の点は、1週間幅のビンごとの平均的な成果を示す。
子どもの成果については、国立教育制度評価機構が管理する、イタリアの生徒のテスト結果に関する大規模な行政データを用いた。データは第2学年から収集されているため、本研究の焦点は政策の中期的な効果にある。家庭背景にかかわらず、早期幼稚園が国語と算数のテスト結果に与える効果は確認されなかった。この結果は特に安心材料となる。早期幼稚園は主に裕福な家庭の子どもに利用されていたが、先行研究では、そうした子どもが普遍的な保育の導入によって悪影響を受けたとされていたためである（Lefebvre and Merrigan 2008）。
図2 第2学年の子どものテスト結果に対する早期幼稚園の対象資格の効果
注記：横軸は生年月日の基準日からの距離を示す。基準日より右側の観測値は、以前に生まれた子ども（早期幼稚園の対象）に対応し、基準日より左側の観測値は、以降に生まれた子ども（対象外）に対応する。縦軸のβは、早期就学と早期幼稚園の両方の対象であったコホートと、早期就学のみの対象であったコホートの平均スコアの差である。したがって不連続性は、早期幼稚園の対象資格がもたらす処置効果を示す。用いた仮定は2次多項式近似である。元の散布図の点は、1週間幅のビンごとの平均的な成果を示す。
政策的含意
本研究の結果は、現在保育の提供が少なく、女性の労働供給も低い国々において、手頃で質の高い早期保育の提供を拡大する政策立案者を支持するものである。しかし、普遍的な保育プログラムの実施には費用がかかるため、本研究の知見は、より費用対効果の高い代替政策の設計に政策立案者が情報を得る際にも活用できる。
第一の代替策は、補助金付き保育の提供を母親の雇用状況に条件づけることである。例えば米国や英国で現在実施されている条件付き補助金制度とは異なり、より効果的な制度は、雇用されている母親だけでなく、積極的に求職活動を行っている母親にも対応すべきである。実際、本研究の結果は、早期幼稚園を利用する機会が与えられた母親が求職活動への努力を有意に高めたことを示している。したがって、これらの母親を補助金の対象から除外すると、特に摩擦が大きく労働需要が低迷している労働市場において、労働力参加の面で政策の便益が低下する。
第二に、補助金付き保育へのアクセスが母親の留保賃金の有意な低下をもたらしたという事実は、同様の政策が雇用主の労働コストを引き下げることで間接的に利益をもたらすことを示唆している。こうした理由から、政策立案者は、企業が職場福祉の充実を通じてこの正の外部性を内部化するよう促す制度を選択することを好むかもしれない。ただし同時に、子どもの成果に望ましくない影響を及ぼさないよう、事業所内保育に対する質の要件を設定する必要があるだろう。
著者注：ここに示す見解は著者のものであり、必ずしもイタリア銀行の見解を反映するものではない。
参考文献
Baker, M, J Gruber, and K Milligan (2008), 「Universal child care, maternal labor supply, and family well-being」, Journal of Political Economy 116(4): 709-745.
Carta, F, and L Rizzica (2018), 「Early kindergarten, maternal labor supply and children’s outcomes: Evidence from Italy」, Journal of Public Economics 158: 79-102.
Felfe, C, and R Lalive (2018), 「Does early child care affect children’s development?」, Journal of Public Economics 159: 33-53.
Fitzpatrick, M D (2010), 「Preschoolers enrolled and mothers at work? The effects of universal prekindergarten」, Journal of Labor Economics 28(1): 51-85.
Goux, D, and E Maurin (2010), 「Public school availability for two-year olds and mothers’ labour supply」, Labour Economics 17(6): 951-962.
Havnes, T, and M Mogstad (2011), 「Money for nothing? Universal child care and maternal employment」, Journal of Public Economics 95(11-12): 1455-1465.
Havnes, T, and M Mogstad (2015), 「Is universal child care leveling the playing field?」, Journal of Public Economics 127: 100-114.
Lefebvre, P, and P Merrigan (2008), 「Child-care policy and the labor supply of mothers with young children: A natural experiment from Canada」, Journal of Labor Economics 26(3): 519-548.
Nollenberger, N, and N Rodríguez-Planas (2015), 「Full-time universal childcare in a context of low maternal employment: Quasi-experimental evidence from Spain」, Labour Economics 36: 124-136.
注釈
[1] 保育料は、低所得世帯が保育所と幼稚園にほぼ同額を支払うように設定されている一方、より裕福な世帯は保育所に大幅に多くを支払う。
