欧州連合（EU）にとって2月は、気候政策と外交の面で多忙な月となった。緩和策の公約、バイオ燃料支援からのさらなる後退、そして機能不全に陥った排出量取引制度の抜本改革をめぐり、重要な動きが相次いだ。
論評者たちは、 懸念していた 。新欧州委員会で、元石油産業投資家のミゲル・アリアス・カニェテ氏が気候政策担当委員に任命されたことで、EUが過去10年間の気候変動対策への意欲を後退させる姿勢を示したのではないか、という懸念だ。実際、その後の動きは良い面と悪い面が入り交じっていた。
まずは良いニュースから。多くの気候政策ウォッチャーを驚かせたことに、中道右派が主導する欧州議会は、排出量取引制度（ETS）の大幅な見直しを支持した。ETSは欧州の看板気候政策であり、世界初の温室効果ガス取引制度だ。産業界のロビー活動の結果、2005年の開始以来、ETSでは排出枠が大幅に過剰配分され、エネルギー企業に棚ぼた利益をもたらした一方、大陸の地球温暖化への寄与を減らす効果はほとんどなかった。炭素価格は1トン当たり約6ユーロと低迷している。2008年の最高値30ユーロから下落した水準であり、アナリストが大幅な低炭素イノベーションを促すのに必要とみる最低価格付近だ。クリーン開発メカニズムのクレジット（ETS制度内で認められる途上国のカーボン・オフセット）は、約0.13ユーロで取引されている。炭素価格の低さは二重の問題をもたらす。排出枠の販売で得られる収入は、クリーンテクノロジー事業への資金に充てることが想定されているからだ。炭素市場が活気を失っているため、この目的で集められる資金もわずかだ。その結果、過去10年間に欧州で温室効果ガス排出量が着実に減少したのは、主としてユーロ圏の長引く経済危機と、すでに進行していた技術の変化によるものだった。
しかし、欧州議会で合意された一連の変更では、2018年から一定量の排出枠を販売から自動的に差し止める。これは「市場安定化リザーブ」と呼ばれる仕組みで、同様の供給過剰を防ぐことを目的としている。排出枠の制限規模は、環境保護団体の一部が望むほど意欲的ではなく、開始時期も彼らの希望より遅い。それでも、議員たちが「大幅な」変更だと歓迎するとき、今回はその評価が間違っているわけではない。
排出枠の過剰配分を主な焦点としてきた英国の環境政策分析団体サンドバッグで気候政策責任者を務めるダミアン・モリス氏は、ETSを最も鋭く批判してきた人物の一人だ。同氏は、この変更によって取引制度における供給が、変更がなかった場合に比べてCO2換算で約20億トン減ると見積もる。比較すると、EUが掲げる、2030年までに1990年比で排出量を40％削減する目標で減るのは、わずか5億トンだ。
もちろん、モリス氏はEUがさらに一歩進み、排出枠を一時的に保有するだけでなく、恒久的に取り消すことを望んでいる。「パリに向けて交渉が進むなか、欧州はさらに踏み込み、排出枠の備蓄の一部を取り消して気候変動対策の公約を強化すべきだ。後で使う可能性に備えて保管するのではなく。」
この変更は、EU加盟国政府を代表する欧州の機関、閣僚理事会の承認を得る必要がある。閣僚理事会は通常、議会より保守的な性格を持つため、議会の立場が骨抜きにされる余地はなお残っている。
しかし、多くの点でこれは、実行可能な気候政策としてのキャップ・アンド・トレードが最後の力を振り絞る局面の一つだ。欧州が制度を導入した際には、米国をはじめとする他の主要国が間もなく独自の排出量取引制度を導入し、世界的な炭素市場がすぐに成立するとの前提があった。これは実現していない。
カリフォルニア州、ケベック州、カザフスタン、ニュージーランドなど、いくつかの国や地方自治体が類似制度を導入した。重要なのは、中国がすでに7つの地域で試験制度を開始し、2016年に全国制度を導入しようとしていることだ。しかし、米国抜きでは、名に値する世界的な炭素市場は成立し得ない。オバマ政権は2009年、キャップ・アンド・トレード制度を議会で否決された。
その後、ホワイトハウスは行政機関を通じた、より直接的な規制アプローチへと舵を切った。この戦略は、ヒラリー・クリントン氏の主要顧問である ジョン・ポデスタ氏 が立案したもので、同氏が将来有力視される政権を率いることになった場合、気候変動問題が議会の泥沼とならないよう意図されていた。オーストラリアも排出量取引の計画を放棄している。また、途上国向けのクリーン開発メカニズムの枠組みは、炭素価格の低さと、救済措置を講じようとしない政府の無関心により、崩壊の瀬戸際にある。さらに、中国の排出量取引試験制度も、市場経済と計画経済の混合体を基盤としており、国家が大規模な太陽光、風力、水力、原子力によるクリーンエネルギー・インフラの整備を主導している。
したがって、ブリュッセルが今回の改革によって炭素価格を1トン当たり 30ユーロ 超に戻せず、米国と中国が、より伝統的な「命令・統制」型規制と低炭素インフラへの公的補助によって、より大幅かつ迅速な排出削減が実現することを示せば、10年末を越えてETSを継続する機運はほとんどなくなるだろう。
欧州議会は先月、バイオ燃料目標の小幅な縮小も支持した。
2009年、EUは2020年までに運輸部門で再生可能エネルギーの割合を10％にする目標を導入した。クリーンな電気自動車インフラがないなか、この目標は主にバイオ燃料の目標と解釈され、約60億ユーロ相当の補助金に支えられてきた。しかし、多数の第一世代バイオ燃料について ライフサイクル全体の評価 を行った研究者たちは、森林や草地を新たな耕作地に転換する結果、化石燃料よりも炭素排出量が多くなることを 示し始めた 。その結果、トウモロコシ、菜種、パーム油などの作物由来バイオ燃料への支援は急減した。バイオ燃料が食料価格を押し上げるという議論を受け、開発NGOの大半もこの産業に反対する 大規模なキャンペーンを開始した 。
しかし、第一世代、さらには最近では作物残渣から作られる第二世代バイオ燃料にも批判的な研究があるなか、欧州では農家とバイオ燃料業界がこうした目標の維持を強く働きかけてきた。この問題は、過去5年ほどの大半にわたってブリュッセルで激しい争いの的となっている。
議会の環境委員会は2月24日、食用作物から作られるいわゆる第一世代バイオ燃料に上限を設け、全体の10％目標のうち6パーセントポイントとする案を支持した。これは、EU加盟国が昨年合意した7％目標を下回る。議員たちはその代わりに、藻類や廃棄物から作られる第三世代バイオ燃料を促進したい考えだ。
それでもこの上限は妥協案であり、欧州委員会が提案した5％の上限より緩い。大陸の多くの地域で農村部から強い支持を得る中道右派の欧州人民党は、概してバイオ燃料へのさらなる制限に反対している。議会と、EU加盟国を代表する閣僚理事会（こちらも中道右派が主導する機関）は、今後、両者の立場の間で妥協案を交渉しなければならない。
2月のブリュッセル発の良い面と悪い面が入り交じる動きを締めくくるように、欧州委員会は2020年以降の気候変動対策方針を示す覚書を議会と閣僚理事会に送付した。国際気候交渉でEUを代表する欧州委員会のこの覚書は、1990年比で2030年までに排出量を40％削減するという、欧州がすでに発表した公約の詳細をさらに明らかにしている。この覚書は、今年末にパリで合意される見込みの新たな世界的気候条約の下で欧州が取る予定の行動の概要を示したものと読める。気候外交の専門用語では、これが欧州の 「自国が決定する貢献（INDC）」 であり、富裕国には今月末までに提示することが求められている。
欧州はこれを行う最初の主要国であり、昨年末に発表していた内容から、ある程度目標を引き上げた。覚書はまた、最貧国を除くすべての国に3月末までにINDCを発表するよう求めている。これは、貧しい国も豊かな国も排出削減の公約を始めるべきだという、欧州が長年掲げてきた交渉方針に沿うものだ。特にブリュッセルは、インドやブラジルを含む主要新興国に、次の10年の半ばまでに意欲的な削減目標を採用するよう求めている。それでも、貧しい国々による排出削減への参加強化を望む一方で、覚書は、途上国における気候変動の損失と損害に対する資金や気候資金の増額について議論するには時期尚早だとしている。これはグローバルサウスが見返りとして要求しているものだ。
覚書は、各国政府が2050年までに2010年比で世界全体の年間排出量を合計60％削減することで合意すべきだと主張している。ブリュッセルがこのような長期目標を提示するのは初めてで、パリ首脳会議を前に気候外交官が議論している長期選択肢の一つに沿ったものだ。この選択肢では、2050年までに世界の温室効果ガス排出量を2010年比で40～70％減らし、2100年までに完全に脱炭素化することになる。
その他のさまざまな選択肢 では、基準年、目標年、緩和のペース、誰が緩和を担うかが異なる。数字に迷いやすいが、時間をかけて各案の違いを理解する価値がある。ある案では、2050年までに世界の排出量を1990年比で50％削減し、今世紀末までに「ほぼゼロ」とする。別の案では、2050年までに先進国のみで実質ゼロ排出を実現する。さらに別の案では、2050年までに世界全体の排出量を2010年比で少なくとも70～95％削減し、2060～2080年までに排出ゼロとする。
したがって、ブリュッセルの覚書はEUを比較的穏健な選択肢の一つのちょうど中間に位置づけ、95％削減という立場からはかなり離れている。
覚書はまた、パリで法的拘束力のある条約を結ぶよう求めている。ブリュッセルはそのような方針を取る数少ない主要勢力の一つであり、パリ議定書を署名国に対して法的拘束力のあるものとすることには、複数の運動団体も慎重だ。法的拘束力のある条約を実現するには、目標をかなり控えめにする必要がある。さらに、民主党が主導する米議会でさえ、国際法としての効力を持つ文書を承認するのは難しいだろう。欧州、少なくとも欧州委員会は、こうした立場をはるかに受け入れやすい。欧州連合の構造そのものが、国家主権を超える仕組みだからだ。ブリュッセルはまた、国連に対し、気候緩和策の実施状況を5年ごとに検証するよう求めている。
一方、かつての意欲的な姿勢から後退し、覚書は40％目標に、ここ数十年に欧州で生じた森林の新たな成長など、土地利用の変化による緩和効果も含めるとしている。アナリストによると、こうすることで欧州委員会は、産業、運輸、エネルギー部門が低炭素経路へ移行する圧力を弱め、40％の公約を実質35％程度に見せることになる。英国政府はすでにこの表現の変更を批判し、他の主要国に意欲的な気候公約を促すどころか、緩和策の意図が乏しい国々に前例を与えると主張している。しかし、ドイツとポーランドはこうした変更を望んでいる。
覚書は3月6日、EU加盟28カ国の環境相によって正式に採択され、国連事務局に送付された。
総じて、欧州は世界に対し、気候変動対策への意欲を高める用意があると同時に、目標を縮小する用意もあると伝えた。28の頭を持つ怪物とも評される欧州連合らしい混乱ぶりだ。
もちろん、国連気候変動枠組条約（UNFCCC）も、こうしたごた混ぜには慣れきっている。
この記事は Road To Parisとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しません。
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著者：リー・フィリップスは科学ライター、欧州問題ジャーナリスト。
画像：欧州中央銀行本部前の石畳の歩道にできた水たまりに、ユーロの彫刻が一部反射している。ロイター／カイ・ファッフェンバッハ。
