ブラジルのポルトアレグレでは、近隣住民が定期的に集まってきた 1989年以来、街の将来について話し合っている。教会、体育館、クラブなどで開かれる地区会合では、給水や下水処理から学校の建設、ビーチの清掃に至るまで、あらゆる問題を話し合うよう呼びかけられている。
ただし、これは単なる世間話ではない。ポルトアレグレの市民は、これまでも都市事業を要求するだけでなく、その資金を拠出する権限を歴史的に持ってきた。参加型予算編成と呼ばれる仕組みでは、市民は複数回にわたる議論と審議に参加し、最終的に市の予算の一定割合をどのように使うかを投票で決める。
ポルトアレグレは参加型予算編成の発祥の地として高く評価されている。その後、この手法は世界中の2,700を超える政府に採用されている。
皮肉なことに、世界中がこのブラジル発の仕組みを称賛し続けている一方で、その発祥の地では制度が廃れてしまった。ポルトアレグレは最近、参加型予算編成プログラムを停止した。ポルトアレグレにおける参加型予算編成の興隆と衰退は、『世界資源報告書』の最初のケーススタディの主題となっており、「より平等な都市に向けて」と題されたこの報告書は、他の都市でこの仕組みを守るための教訓を提示している。
参加型予算編成の誕生
参加型予算編成は、ポルトアレグレで、急速な都市の成長と、住民に基礎的なサービスを提供できない状況への対応として考案された。1989年、民主社会主義の理念に基づき、新たに選出された労働者党が意思決定の過程を逆転させ、市民が市の予算の一部の使途を決めることとした。
この過程により、通常は無視されてきた貧困層の声が反映されるようになった。彼らは、どの事業に資金を配分し、建設すべきかについて発言権を得た。
参加型予算編成は、都市サービスのより公平な配分に寄与した。1997年までに、下水道と水道の接続率は 75パーセントから98パーセントへ上昇し、保健と教育の予算は 13パーセントから約40パーセントへ増加した。学校数は4倍になり、貧困地区での道路建設は 5倍に増えた。重要なのは、予算会議への参加者数が、1990年の年間1,000人未満から1999年には約40,000人へと増えた。
崩壊の始まり
しかし、参加型予算編成は世界各地の都市で新たな支持者を得ている一方で、その発祥の地は、こうした仕組みがいかに急速に崩壊しうるかを示す事例になりつつある。
時が経つにつれ、ポルトアレグレの労働者党の方針は変化した。2000年代には、1990年代には存在しなかった規模で、連邦政府からの新たな財源が利用可能になった。しかし、この資金には市民参加の要件が付いておらず、参加型の取り組みを後退させた。
労働者党による4期の政権の後、野党グループが政権を握り、他の政策分野を優先した。参加型予算（PB）は継続したが、市民との公開集会を通じて配分される資金は減少した。これらの資金は、PBが意思決定において貧困層を含めるために必要だった。対象は小規模なインフラだけでなく、コミュニティ・レベルを超える大規模なプロジェクトにも及んだ。例えばConduto Álvaro Chaves-Goethe（主要な大通りで繰り返し起こる洪水を防ぐ排水事業）や、Programa Integrado Socioambiental（新たな下水処理・衛生システム）である。
「[1990年から2016年まで]ほぼ同じ参加モデルが実施されてきたが、政治状況の変化と大規模インフラへの資金との関係が、このモデルの実施の意味を根本的に変えてしまい、初期段階に持っていたよりも包括的な性格を失わせた」と、ブラジリア大学政治学教授のレベッカ・アーバース氏は述べている。
中道右派のブラジル社会民主党（ PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira）が2016年に政権を握り、2017年には、停止した。参加型予算編成を2年間停止し、理由として「資源の不足と改革の必要性」を挙げた。公式には参加型予算編成は継続すると約束されているものの、懸念されているのは、これが公開型ガバナンスの過程にとって重大な後退となり、最終的には制度全体が解体されることである。
参加型予算編成がなければ、貧困層の利益が市の議題から外れてしまう可能性がある。かつて市民からの強力な声であった近隣住民組織は、都市の意思決定において都市部の貧困層を代表する能力を失い、民間セクターの影響力を高めることになるだろう。また、この停止により政府の説明責任も後退する可能性があり、参加型予算編成の喪失によって、市民が政治家に責任を問うことがより困難になるかもしれない。
ポルトアレグレでの20年にわたる成功の後でさえ、参加型の過程は政治の変化に耐えることができなかった。
別の進め方はあったのか？
ポルトアレグレに関する『世界資源報告書』のケーススタディは、同市における参加型予算の興隆と衰退の経緯を伝えるだけでなく、なぜこの仕組みが崩壊したのかも検討している。この研究から、参加型予算編成の成否を左右する3つの要因が浮かび上がった：
政治的コミットメント： 当初から、参加型の過程を通じて市民から寄せられた提案が確実に実施されるよう、法的な取り決めが必要である。数千件の事業が、1990年代から2000年代初頭にかけて承認されたが、いまだ実施されていない。
財源：2つの資金の流れが必要である：市民が配分できる資金（参加型予算そのもの）と、過程自体を支える資金（市民に参加方法を知らせるアウトリーチ活動など）。
適切に構造化された参加の仕組み：参加は適切に構造化され、多様な層の住民による能動的かつ情報に基づいた参加を確保するための能力開発を含む必要がある。このモデルは、小規模・大規模を問わず、あらゆる規模の事業に関する意思決定において貧困層を含めることを確保すべきである。
これらの教訓は、参加型予算編成がうまくいかなかったブラジルの別の都市の教訓によっても裏付けられている：ベロオリゾンテである。そこでは、ポルトアレグレと同様に、政治的変化がプログラムの弱体化につながった。新政権は、連邦政府の成長加速プログラムに沿って、大規模インフラ事業へと重点を振り向けた。参加型予算編成の変革的効果は小規模事業を通じて達成されるため、市政府の重点の変化により、このプログラムの重要性は低下した。
参加型予算編成がより良い都市を築く
こうした困難があるにもかかわらず、参加型予算編成は、都市の恵まれない人々の優先課題を都市の政策課題に組み込むための強力な手段であり続けている。政策立案者は、参加型の取り組みが真空の中に存在するものではないことを念頭に置かなければならない。基盤となる制度や政治の構造も変革が必要となる場合がある。これらの取り組みを持続させるには、この過程を開始する政治的コミットメントが、基盤となる構造に対処するために追加的な注意と政治的資本を注ぐことを確実にしなければならない。最後に、参加型予算編成に取り組む者は、時間の経過とともに変化が生じることを見込み、それに備えた設計を行うべきである。
