「開放性」という言葉には、関連しながらも異なる二つの意味合いがある。制約がなく、利用しやすく、場合によっては脆弱であることを指す場合もあれば、人や組織などが秘密主義ではなく透明であることを指す場合もある。
前者の意味は、貿易、投資、技術によく当てはめられる（ただし、ほとんどの定義では機会と脆弱性を結び付けていない）。これらは常に、特に雇用に関わる経済の構造変化を促してきた。構造変化は、恩恵をもたらすと同時に混乱を引き起こすこともある。そして政策担当者は長年、開放性という抽象的な原則と、変化の最も深刻な影響を抑える具体策との間で均衡を図ってきた。
幸い、学術研究と歴史的な視点は、政策担当者がこの課題に賢明に対応する助けとなる。開放的である傾向が強い北欧の小規模な先進国の経験を考えてみよう。それには十分な理由がある。もし開放的でなければ、国内需要を満たすために、経済の貿易可能な部門を過度に多角化しなければならないからだ。それには大きなコストが伴う。国内市場が小さいため、技術、製品開発、製造で規模の経済を実現できないからである。
しかし、これらの国々の開放性によって、人的資本への投資と強固な社会的セーフティーネットの経済的・政治的重要性は高まった。社会保障政策は、小規模で専門化された経済にとって特に重要である。貿易可能な一部門への外的ショックが経済全体に影響を及ぼす可能性があるからだ。
いつもそうだったわけではない。カナダ、オーストラリア、ニュージーランドなどの中小規模経済は、かつて保護主義的な政策をとり、貿易可能な部門を過度に多角化していた。しかし、国際貿易と専門化が進むにつれ、自動車などの国内生産品は輸入品に比べて価格が高くなりすぎ、消費者には負担できなくなった。1980年代から1990年代にかけて、この3か国は開放へと動き始め、困難な構造転換を経験した。それでも、生産性を高め、市民と消費者に幅広い恩恵をもたらした。
それでも、適切な均衡を保つのは容易ではない。カナダ、オーストラリア、ニュージーランドはいずれも資源が豊富で、「オランダ病」の影響を受けやすい。これは、資本集約型の有力な部門が通貨価値を押し上げ、他の部門に損害を与える現象である。これにより、世界の商品市場の変動に脆弱となり、雇用にも課題をもたらす過少多角化への懸念が続いている。
構造調整は国際貿易や投資と結び付けて考えられがちだ。しかし、国内の産業活動は絶えず変化し、地域や地方レベルの課題を生み出している。例えば、かつてニューイングランドに集中していた米国の繊維生産は、移転し、主に南部へ移った（その後、アジアやその他の低コスト地域へ移転した）。
1954年、当時上院議員だったジョン・F・ケネディは、長く興味深い記事をアトランティック誌に寄稿し、ニューイングランドで起きたこの望ましくない産業移転の原因を、南部諸州の税制補助に求めた。こうした慣行は、企業が地域社会への影響にかかわらず、利益を得られる場所を追い求めるため、産業の移動が非効率なほど過剰になると論じた。この底辺への競争を防ぐため、ケネディが求めたのは自由貿易ではなく、貿易をより公正かつ効率的にする規制だった。
確かに、動学的効率性を高めるには構造変化が必要である。同時に、投資や経済活動が、現実の比較優位に基づき、一時的な「近隣窮乏化」型の誘因構造に左右されないようにする政策も必要だ。これは、急速な構造変化の時期に特に重要である。供給側の調整には時間がかかり、痛みを伴い、コストも高いため、不必要に行うべきではない。
貿易の恩恵をまったく享受できない閉鎖経済と同様に、構造変化を妨げる大きな制度的・政治的障壁がある開放経済も、十分な成果を上げられない。これが、今日多くの開放経済が新技術や貿易パターンの変化に適応できていない理由である。政策担当者は、あらゆる変化を阻止しようとすることがあまりに多い。変化を妨げれば既存の産業や雇用をしばらく守れるかもしれないが、投資を大きく抑制し、最終的には成長と雇用を損なう。
国の経済構造や社会保障制度も、変化の妨げとなり得る。元ギリシャ財務相のヤニス・バルファキスは、指摘しているように、構造改革による長期的な成長の恩恵が約束されても、目先や近い将来への人々の不安は和らがない。経済が半ば停滞している状況では、なおさらだ。何かを置き換えて何も与えないなら、大きな政治的・社会的抵抗を覚悟しなければならない。
構造改革に社会保障改革が伴わなければ、失敗する可能性が高い。2003年に元ドイツ首相ゲアハルト・シュレーダーが始めた「アジェンダ2010」改革プログラムは、この複合的な取り組みの好例である。しかし、シュレーダーにとって政治的に大きな危険を伴うものとなり、彼は2005年に再選されなかった。
改革の順序も重要である。例えば、景気が好調な場合に比べ、低迷している場合には、現職の労働者は社会保障改革をはるかに懸念する。構造改革への政治的抵抗は、特に年齢の高い現職労働者から、低生産・高失業の経済状況でより強まる。そうした状況では、解雇されることの痛手が大きいためだ。
原則として、政府は財政政策や投資促進策によって経済をまず動かすまで、構造改革を導入すべきではない。この順序で進めれば、変化への政治的抵抗を抑えられる。実際、欧州では現在、規模は控えめながらも意義のある成長加速が起きている。しかし、政策担当者がこの機会を生かして必要な改革を進めるかどうかは、誰にも分からない。
最後に心に留めておくべき教訓は、構造変化は成長や新たな雇用・部門の創出に伴う不都合な副作用にすぎないのではなく、こうしたプロセスに不可欠な一部だということである。
成功している開発途上国を見ると、これがよく分かる。そうした国々の成長を支える要素には、開放性、近代的な部門、貿易、高水準の投資、そして拡大する人的資本の基盤が含まれる。これらの国々も構造転換や分配上の課題を免れるわけではない。しかし、公的・民間部門の幅広い分野と、有形・無形資産に投資が行き渡るため、移行はより速く、苦痛も少ない。
この点で、先進国も大きくは異ならない。全般的に大幅な投資拡大を行っても、分配や調整に関する問題をすべて解決できるとは限らない。しかし、成長を促し、構造適応に伴う経済的・政治的摩擦を減らす助けには確実になる。
