2013年、デトロイトは米国史上、破産を申請した最大の都市となり、自治体が債務を返済できない場合に、さまざまな利害関係者が果たす役割に新たな注目が集まった。
新たなワーキングペーパー「The Legislative Structure of Municipal Bankruptcy（自治体破産の立法構造）」で、ペンシルベニア大学ウォートン・スクールの法学・ビジネス倫理学教授、Vincent Buccolaは、このような事例で誰の権利が優先される可能性が最も高いかに焦点を当てている。企業や消費者の破産申請とは異なり、自治体の第9章破産は「実体面で不確実性に満ちている」と指摘する。Buccolaは、最近、SiriusXMのチャンネル111で放送されたWharton Business RadioのKnowledge@Wharton番組でのインタビューに応じ、調査結果を語るとともに、制度に一定の予測可能性を持たせる重要性を強調した。
会話の編集済み書き起こしを以下に掲載する。
Knowledge@Wharton: まず自治体の破産から始めましょう。まとめられた論文で何を掘り下げたのか、少し説明してください。
Buccola: 論文で検討しているのは、自治体破産の状況を見たときに浮かぶ二つの謎に端を発しています。一つ目は、自治体破産があまり起きていないように見えることで、なぜなのかが少し謎です。もう一つは、なぜ一部の再建計画では――現在のカリフォルニア州サンバーナーディーノや、デトロイトで起きたこと、カリフォルニア州ストックトンで起きていることなど――債務の支払いを受ける権利が形式上は同等の債権者、通常は債券保有者と年金受給者が、実際には計画のもとで大きく異なる扱いを受けているのか、という謎です。
この論文では、第9章、つまり自治体破産を規律する連邦破産法の章で何が起きているのかを説明する理論を提示し、この二つの謎に取り組みます。
Knowledge@Wharton: サンバーナーディーノの事例について読んだところ、年金受給者は100％を受け取り、債券保有者は現時点で1ドルにつき1セントを受け取るそうです。公平な条件であるべきなのに、そうなっていません。なぜこうなるのでしょうか。
Buccola: 現行法の形式上、年金受給者と、将来年金受給権を得る従業員、そして債券保有者の優先順位は同等です。つまり少なくとも形式的な法のもとでは、損失を分かち合うべきです。市政府に対する権利が損なわれるのであれば、同じ程度に損なわれるべきです。通常はそうなります。興味深いのは、第11章による企業破産では、優先順位が同等の債権者は実際、おおむね平等に支払いを受けていることです。これは長年の慣行です。
解明すべき問いは、なぜ自治体破産ではそうなっていないように見えるのか、ということです。論文で論じているのは、第11章の企業破産法典と第9章には、実際に二つの大きな違いがあるということです。
一つ目は、資産に対する優先順位と権利が固定されているかどうかです。企業破産では、企業の資産はすべて債権者への分配対象となり、誰もが事前にその資産を把握できます。優先順位もかなり明確に定められています。最優先の人々が満額を受け取るまで分配を受け、次の順位の人々が満額を受け取るまで分配を受ける、というように、資金が足りなくなるところまで続きます。その時点で、同じ優先順位の人々がほぼ平等に分け合います。
「問題は、債権者がどの程度まで、あるいはそもそも、増税を強制できるのかということです。それは、課税権の価値を換金するようなものです。」
一方、自治体破産では、同じ意味で固定された資産の集合はありません。
Knowledge@Wharton: 自治体政府ですから、取り上げるわけにはいきませんね。
Buccola: そうです。道路を取り上げるのでしょうか。市庁舎を取り上げるのでしょうか。自治体政府が通常持つ実質的な資産は、住民に課税する権限です。Twitter
問題は、債権者がどの程度まで、あるいはそもそも、増税を強制できるのかということです。それは課税権の価値を換金するようなものです。答えは、実際のところ分からない、です。
二つ目の特徴は、おそらくさらに興味深く、重要でもあると思いますが、各種破産規定が強制的に適用されるかどうかに関係します。企業の場合、事業者が債務を支払えない、あるいは支払い能力が低下していると、本人が望むかどうかにかかわらず破産手続きに入れられることがあります。債権者も手続きを拒めません。自ら破産手続きに加わらなければなりません。早期に資金を引き揚げても、優先的弁済法と呼ばれる規則によって取り戻されます。つまり全員が破産手続きに強制的に参加させられ、そこから離脱する実質的な余地はありません。
一方、自治体の場合、市を自治体破産に強制的に入れることはできません。市が自ら選択しなければなりません。さらに興味深いことに、市が破産に入るのを阻止できる主体が複数あります。州議会、しばしば州知事、そして市政府の組織自体です。論文では、場合によっては破産裁判官もそうだと論じています。
このように、集団全体にとって望ましい場合でさえ、破産を阻止できる拒否権を持つ主体がいます。企業の場合、いわばゲームから降りることを一人で選べる人はいません。法律の構造は形式上かなり似ているように見えますが、こうした根本的な違いが、二つの状況におけるさまざまな結果を左右します。
Knowledge@Wharton: カリフォルニア州サンバーナーディーノでは、市議会が策定した出口計画を採決し、年金受給者には給付額の100％を、債券保有者には保有額の1％を支払うとしました。これを聞くと、なぜこのようなことが起きているのか、そして債券保有者が正当な取り分を受け取れないのはなぜか、という疑問が多く浮かびます。
Buccola: ええ、その通りだと思います。これが根本的、あるいは構造的な問題として強く示しているのは、破産手続きの仕組みが不確実だということです。ご指摘のとおり、サンバーナーディーノでは年金受給者が1ドルにつき1ドル、債券保有者が1ドルにつき1セントを受け取っています。しかし数年前、ロードアイランド州のセントラルフォールズという町で起きた破産では、まったく異なることが起きました。市が支払えなくなった後で、債券保有者の権利に先取特権が設定されました。債券保有者は1ドルにつき1ドルを受け取り、その一方で、市職員や住民が割を食いました。
ある意味で、制度に求められるのは、少なくとも何らかの予測可能性です。それによって従業員、貸し手、住民の全員が効果的に計画を立てられるようになります。
「集団全体にとって望ましい場合でさえ、破産を阻止できる拒否権を持つ主体がいます。」
Knowledge@Wharton: では、米国全体で自治体レベルの判断をより一貫したものにしようとする必要性は何でしょうか。
Buccola: 私の見解では、それにはおそらく何らかの立法上の変更が必要で、連邦レベル、つまり連邦破産法典の変更となるでしょう。その方法は、より明確な優先順位の仕組みを構築することです。細部には立ち入りませんが、率直に言えば、誰がどの資産に対してどれほどの権利を持つかについて、法律は基本的にやや不明確です。
おそらく最善の一歩は、それをより明確に規定することです。そうすれば、誰もが今後の行動を調整し、計画を立てられます。債券保有者は常に従業員より劣後するという答えになるなら、それをルールとして定めても構いません。ただし、債券保有者がそのことを金利に織り込めるよう、事前に分かっているほうがよいでしょう。
Knowledge@Wharton: この一連の状況の中で、デトロイトの破産はどのように展開したのでしょうか。
Buccola: そこではいくつもの異なる債権者区分がありました。平均すると――今、数字を手元に持っていませんが――年金債権は区分によって、1ドルにつきおよそ80セント程度を得たと思います。さまざまな債権者は、平均で1ドルにつき20セント、25セントほど、あるいはその間の金額を得ました。ただし、今はその数字を手元に持っていません。
Knowledge@Wharton: つまり、ある意味では、サンバーナーディーノのように決定が下された後、債権者にほとんど救済手段がない場合もあれば、ロードアイランド州のように年金受給者にほとんど救済手段がない場合もありうるということですね。
Buccola: まさにその通りです。自治体に対して課税権をどこまで行使できるかについての規則なども含め、より体系化された優先順位の仕組みが必要です……。もう一つ非常に重要だと思うのは、誰が破産を阻止できるのかという問題です。現在の制度では、債券保有者であれ年金受給者であれ、あるいはその他の利害関係者であれ、いずれかのグループや連合が、市政府、州政府、場合によっては知事室に十分強い味方を持っていれば――州によって異なりますが――市がそもそも破産手続きに入ることを拒否権によって阻止できます。これも同じくらい重要だと思います。というのも、現在、実質的に二つの面で争いが起きているからです。一方では再建計画をそもそも進められるかどうか、もう一方では実際に進める場合にその計画の条件がどうなるかです。そのとき知事公邸に誰の知人がいるかで決まるのでは、信用制度を運営する安定した方法とは言えません。
Knowledge@Wharton: 当然ながら、その地域の有権者には受け入れがたいでしょう。結局、政治的なプロセスとして進められているという事実は。
「もし前回の選挙でミシガン州知事選に民主党が勝っていたら、デトロイトは破産手続きに入らなかったでしょう。」
Buccola: 前回の選挙でミシガン州知事選に民主党が勝っていたら、デトロイトは破産手続きに入らなかったでしょう。かなり確信を持ってそう言えると思います。もちろん内部情報を知っているわけではありませんが、そこで起きたことの構造は確かにそうだったように見えます。
Knowledge@Wharton: 自治体破産について、改革は連邦レベルで行う必要があるとおっしゃいました。近い将来にそうした変更が実現すると考えるのは、現実的でしょうか。
Buccola: 通常、立法を促すのは危機的な局面だと思います。ミシガン州選出の[ジョン・]コンヤーズ下院議員は、デトロイトで破産が実際に起きる前に目の当たりにしていた状況に対応するため、破産法典の改正案を提出しましたが、成立には至りませんでした。私の目的は、議会がいつかこの問題に取り組むことになったとき、法律を効果的に変えるための原則をいくつか示すことです。もちろん、現時点ではこの分野で立法上の動きはほとんど見られません。
Knowledge@Wharton: イリノイ州では、現在5つの自治体が第9章の適用に直面しているようです。デトロイトもつい最近この問題を経験しました。危機的な局面に少しずつ近づいていると言えそうですが、こうした事態がいつ起きるかは分かりません。
Buccola: 難しい問題です。マクロ経済の状況に左右される部分が非常に大きいからです。イリノイ州とシカゴ市、クック郡が保有する投資の運用成績が好調になれば、突然、危機的状況ではないように見えてきます。長期的な財政問題を見通すのは常に難しいことです。
イリノイ州の問題は、自治体だけにとどまりません。州政府自体が非常に深刻な混乱状態にあります。自治体が苦境にある州の中には、自治体が担っていたサービスの一部を州政府が引き受けることで、救済したり圧力を和らげたりできる場合があります……。イリノイ州では、それが可能かどうかさえ明らかではありません。
ペンシルベニア大学ウォートン・スクールのオンライン研究・ビジネス分析誌、Knowledge@Wharton（http://knowledge.wharton.upenn.edu）の許可を得て転載。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しない。
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著者： Vincent Buccola は、ウォートンの法学・ビジネス倫理学の助教。
画像：2014年11月16日、スペインのアンダルシア州都セビリア近郊で米ドル紙幣が舞う様子を捉えた写真イラスト。REUTERS/Marcelo Del Pozo。
