ワシントン公平成長センターのエグゼクティブディレクター兼チーフエコノミスト、ヘザー・ブーシェイが、米国上院財政委員会で「課税における公平性」について証言。
本日、証言の機会をいただいたハッチ委員長、ワイデン筆頭委員、および委員会の皆さまに感謝申し上げます。
私の名前はヘザー・ブーシェイです。ワシントン公平成長センターのエグゼクティブディレクター兼チーフエコノミストを務めています。同センターは、何が経済を成長させるのかを理解することを目的とした新しいプロジェクトであり、経済的不平等の拡大が経済成長と安定に影響するか、またどのように影響するかを理解することに特に重点を置いています。
本日、公平性と課税の関係という非常に重要なテーマについてお話しできることを光栄に思います。過去数十年にわたり、さまざまな指標で見た経済的不平等は、米国で拡大してきました。経済成長の恩恵は、主として所得と資産の階層の上位にいる世帯や個人に流れてきました。今後数年間、課税と公平性を検討する際には、この事実を念頭に置く必要があります。
私の証言から導かれる主な結論は、次の3点です。
不平等が拡大する一方で、税制はこの変化に追いついていません。税制が不平等を是正する力は、1970年代後半より弱まっています。
不平等を減らす取り組みは、経済成長と相反するものではありません。さまざまな研究が、不平等を減らすための措置は経済成長を大きく妨げないことを示しています。
税制をより累進的にし、すべての人に幅広い恩恵をもたらす政策の選択肢があります。
以下では、不平等の拡大を記録し、課税の影響に関する学術研究を概観したうえで、今後の政策の方向性について考察します。
不平等の拡大
少なくとも一般的な議論では、不平等は単一の現象であるかのように語られます。最も広く使われている不平等の指標であるジニ係数も、不平等を単一のものとして扱います。係数が上昇すれば、不平等が拡大したことは分かります。しかし、不平等が具体的にどのように拡大したのかは分かりません。
要するに、過去40年間の不平等をめぐる状況は、上位層の所得と資産が急増し、中間層の伸びはそれ以前の時期に比べて鈍化し、階層の下位層では所得が停滞し、場合によっては実際に減少した、ということです。
パリ経済学校のトマ・ピケティ教授とカリフォルニア大学バークレー校のエマニュエル・サエズ経済学者のデータによると、上位1％の税引前平均所得は1979年から2012年にかけて178％増加しました。それに伴い、税引前所得に占める上位1％の割合は、同じ期間に8％から19％へと上昇しました。
同時に、資産の不平等も拡大してきました。サエズとロンドン・スクール・オブ・エコノミクスのガブリエル・ズックマン教授の研究によると、世帯の上位0.1％が保有する資産の割合は、1979年の約7％から2012年には22％に増加しました。これは、上位1％のうちさらに上位10％が保有する資産の割合が3倍になったことを意味します。この上昇の理由は何でしょうか。富裕層は他の人々より貯蓄率がはるかに高く、所得の不平等の拡大が、富裕層が所得を貯蓄するにつれて資産の不平等として固定化しているようです。
議会予算局のデータによると、米国の世帯所得の中央値は、税引前・移転前で、1979年から2007年まで年平均0.9％増加しました。2007年は大不況前の最後の年です。この伸び率は、世帯の上位1％の平均所得の年4.7％に比べてかなり低いものです。
下位層における過去数十年の貧困削減は、ほぼ全面的に税・移転プログラムによってもたらされました。つまり、貧困対策プログラムは、物質的困窮を減らすうえで機能しています。それで十分に減らせたかどうかは別の問題です。しかしこの研究は、労働市場が階層の下位層にとってどのように機能しているのかについても懸念を提起しています。
不平等を拡大させたもう一つの変化は、労働所得（給与と賃金）から資本（事業所得とキャピタルゲイン）へと所得の構成が移ったことです。資本所得の分布は労働所得の分布よりはるかに不平等であるため、この変化は不平等に影響します。所得階層の下位層や中間層の世帯は、所得源として資本よりも労働に大きく依存しています。一方、資本所得は所得階層の上位層により集中しています。
こうした不平等の変化が起こるなか、連邦税制は不平等を是正する力を弱めてきました。ただし、連邦税制は現在も累進的です。以下の図1をざっと見ると、労働所得に対する最高限界税率が1980年代初頭以降、どれほど低下してきたかが分かります。
図1
しかし最高税率が低下してきた一方で、一般通念に従えば期待されるはずの経済実績の改善は、データには表れていません。図2は、雇用の伸びと最高限界税率の水準との間に明確な関係が見られないことを示しています。減税によって雇用の伸びが強まったのであれば、図2の緑の点で示された1948年から2014年までの各年に、明確なパターンが見られるはずです。しかし、パターンはありません。
図2
明確な関係が見られないのは、雇用の伸びだけではありません。以下の図3は、長期的な経済成長の主要な源泉の一つである労働生産性の伸びと最高限界税率との間に、明確な相関がないことを示しています。
図3
税率とマクロ経済成長の関係をより詳しく扱ったものとして、トマス・ハンガーフォードによる2012年の議会調査局報告書があります。
確かに、いくつかの指標では連邦所得税はわずかに累進性を強めています。しかし、税収のうち給与税から得られる分が増えており、給与税の累進性は弱まっています。また、所得分布の上位層は連邦所得税の大きな割合を負担しています。議会予算局のデータによると、所得上位1％が連邦税負担に占める割合は、1979年には14.2％でした。2011年にはその割合が24％に上昇しました。
しかし同じ期間に、税引前所得に占める上位1％の割合は8.9％から14.6％へと上昇しました。 したがって、支払われた税の分布で累進性を測るなら、累進性は高まっています。しかし、この指標は所得分布における不平等の拡大を考慮していません。CBOの報告書が指摘するように、税制が不平等を是正する力を弱めるなかで不平等が拡大した結果、課税後所得の不平等は、課税前所得の不平等以上に拡大しました。
なぜ不平等の拡大を懸念すべきなのでしょうか。経済研究では、高水準の不平等が経済成長を脅かす可能性があるという見解が広がりつつあります。私の同僚カーター・C・プライスと私は、不平等と成長の関係に関する研究文献を検討し、研究が負の関係を示唆していることを見いだしました。 不平等が拡大すると、経済成長は低下する傾向があります。国際通貨基金（IMF）の研究者による最近の論文は、再分配が必ずしも成長を妨げるわけではないことも示しています。 この見かけ上の関係が生じる正確な理由は明らかではなく、私の組織はその理解を深めるために設立されました。しかし、現時点での証拠は、不平等の負の影響に真剣に取り組むべき理由となります。
課税に関する学術研究
不平等が拡大するなか、税制はこの傾向にどう対応できるでしょうか。課税に関する懸念の一つは、不平等を減らそうとすることで経済成長を抑え、既存の問題をさらに悪化させる可能性です。労働課税の引き上げによって一部の労働者が働く時間を減らしたり、資本課税の引き上げによって貯蓄が減少したりする可能性があり、いずれも経済成長にとって重要です。
こうした想定は、政策立案者や経済評論家の間で広く受け入れられています。ある程度は正しいものです。しかし、こうした問題が生じる課税水準は、通常考えられているよりもはるかに高いものです。
所得課税については、所得階層の上位層に対する労働所得税が経済成長に悪影響を及ぼさないことを示す新たな研究が蓄積されています。ノーベル賞受賞者のピーター・ダイアモンドとカリフォルニア大学バークレー校のエマニュエル・サエズ経済学者による論文は、所得課税に関する研究文献を検討し、累進課税が研究によって十分に支持されていると結論づけています。
最高税率に特化すると、サエズがトマ・ピケティおよびハーバード大学のステファニー・スタンチェヴァとともに執筆した別の論文は、最適な課税水準を決める基礎的な要因を検討しています。さまざまな要因を考慮したうえで、3人の経済学者は、経済成長に影響を与えることなく最高限界税率を83％まで引き上げられる可能性があると見いだしました。この論文を、米国が最高所得税率をその水準まで引き上げられる証拠として受け止めるべきではありません。むしろ、重大な悪影響をもたらすことなく税率を大幅に引き上げられる可能性を示すものとして、この結果は示唆に富んでいます。
特定の租税支出を削減しても、経済に悪影響が及ばないことを示す研究もあります。税制上の優遇措置は、行動を促すうえで効果がないことが多いと示す研究があります。税制は、経済的なインセンティブによって行動が大きく変わるという考えのもと、特定の行動に減税措置を設けることがあります。しかし、こうしたインセンティブが行動をどれほど変えるのかについては、疑問を投げかける研究もあります。たとえば、ハーバード大学の経済学者ラジ・チェティによる、退職後の貯蓄に関する意思決定の研究があります。チェティと共著者は、デンマークで税制変更後に退職貯蓄がどう変化したかについて、数百万件のデータを調べました。その結果、労働者の85％は税制上のインセンティブの変更に反応せず、貯蓄率も低下しませんでした。もちろん、この結果は米国の状況に完全に当てはまるわけではありません。しかし、その結果は示唆に富み、米国の政策を検討する際に考慮されるべきです。
新たな研究は、資本課税によって必ず貯蓄が減り、ひいては経済成長が低下するという考えにも異議を唱えています。資本所得には一切課税すべきでないという長年の考えが誤っていることを示す最近の研究があります。ピケティとサエズの論文は、有名なシャンレー＝ジャッドの仮定の問題点を示しています。この仮定では、将来のための貯蓄を考える際、貯蓄者の時間的視野は無限に長いとされます。私がはるか遠い将来の貯蓄収益を気にかけるなら、貯蓄への課税は複利で積み重なり、負担が甚大になるでしょう。この状況で資本に課税すれば、貯蓄は大幅に減少します。しかしピケティとサエズは、この仮定が精査に耐えないことを示しています。また、マサチューセッツ工科大学のルートヴィヒ・シュトラウブとイヴァン・ワーニングによる最近の論文は、シャンレー＝ジャッドの枠組みの中でさえ、課税ゼロという結論が成り立たないことを示しています。
資本課税を減らせば、企業の投資が促されるという想定もあります。課税の引き下げによって投資収益率が上がるという考えです。しかし、カリフォルニア大学バークレー校のダニー・ヤガンの研究によると、2003年の配当税減税は投資にも従業員報酬にも影響を及ぼしませんでした。ヤガンは、減税の影響を受けたはずの上場企業と、非公開企業の投資行動を比較しました。その結果、減税によって投資を増やすはずだった上場企業は、類似する非公開企業よりも投資を増やしていませんでした。
資本課税の別の形として、遺贈や相続に対する課税の引き上げがあります。ピケティとサエズによる2013年の『エコノメトリカ』掲載論文は、米国の相続税の最適税率は60％に達する可能性があり、最上位層にはさらに高い税率が適用されると論じています。彼らの論文では、富を遺贈する人々が課税の影響を比較的受けず、相続が非常に不平等に分配され、社会が相続よりも労働を重視する場合、高い相続税が最適だとされています。米国はこの説明に当てはまるため、論文では高い課税水準が示されています。
こうした知見を踏まえると、今後の税制について何が言えるでしょうか。
考えられる政策措置
米国では過去数十年にわたり不平等が拡大してきたことが分かっています。同時に、不平等の削減を助けるため、税制をより累進的にする余地があることも研究から分かりました。税制をその方向に動かす政策は、かなり多くあります。
研究文献に沿った変更の例は数多くあります。現在検討されているもののうち2つは、遺贈課税における「取得費の引き継ぎ」を廃止すること、そして児童税額控除を拡充し恒久化することです。キャピタルゲイン課税には、現在かなり大きな抜け穴があります。たとえば、多額の株式を親から相続した場合、相続人は株式を相続した後に生じた値上がり益に対してのみ課税されます。 したがって、親が株を1ドルで購入し、子が受け取る前に99ドルまで値上がりした場合、子は99ドルを超える値上がり益に対してのみ課税されます。その資産が最初に購入されてから、生涯にわたり生じたキャピタルゲインは、所得として課税されません。
家族が巨額の遺産を子どもに引き継ぐ可能性と、それが経済の活力に及ぼし得る潜在的な損害を懸念するのであれば、この抜け穴はふさぐべきでしょう。この分野にはほかにもさまざまな課税案があります。たとえば、ヘッジファンドの運用者が通常の所得税を支払わずに済むキャリード・インタレストの抜け穴を廃止する案があります。ニューヨーク大学ロースクールのデービッド・カミン教授は、富裕層のなかでも最富裕層の資産に課税する選択肢として、資産移転税、通常の所得税率の引き上げ、控除や非課税措置の制限などを挙げています。
しかし、所得階層の下位層に対しても、さまざまな措置を講じることができます。一例が児童税額控除です。これは子どもを持つ労働者に、子ども1人当たり最大1,000ドルの税額控除を与え、養育費の負担を軽減することを目的としています。税額控除は、一定の基準額（現在は3,000ドル）を超える所得の一定割合（15％）について、現在一部が還付可能です。近年、税額控除の額は引き上げられ、基準額は引き下げられましたが、いずれも一時的な措置です。私は、これらの改革を恒久化することを提案します。育児費用が上昇していること、そして子どもが将来の才能を伸ばすことが将来の経済成長にとって極めて重要であることを考えれば、親が子どもを育てるための資金を増やすことは理にかなっています。
結論
過去40年間、米国では不平等が高水準にあり、さらに拡大してきました。経済におけるこの大きな変化への政策対応において、税制は重要な役割を担います。税制だけが政策立案者の対応であってはならず、そうあるべきでもありません。しかし、変更は必要です。
現在、私たちの経済は、広く共有される繁栄を生み出していません。これはしばらく前から続いています。本日の公聴会は、すべての米国人に共有される繁栄を生み出す軌道に経済を乗せる方法についての議論に、重要な貢献をするものです。
本稿は、 Equitable Growthとの協力のもとで掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：ヘザー・ブーシェイは、ワシントン公平成長センターのエグゼクティブディレクター兼チーフエコノミストです。
画像：米国議会議事堂。REUTERS／ケビン・ラマルク
