ロンドン発—この秋、国際通貨基金（IMF）と世界銀行は、再びワシントンD.C.で年次総会を開催する。両機関が支える自由主義的な世界秩序が脅威にさらされる今、従来どおりのやり方に固執する余裕はない。むしろ抜本的な改革を検討しなければならず、そのためには、この問題をめぐる議論を長く支配してきた父権主義的、さらには敵対的な口調を改める必要がある。
昨年11月のドナルド・トランプ米大統領の選出以来、西側諸国全体でナショナリスト・ポピュリスト感情が高まったことを背景に、既存の多国間枠組みの弱点がますます顕在化している。しかし、自由主義的な世界秩序をめぐる現在の危機は、長い時間をかけて形成されてきた。
実際、世紀の変わり目より前から、第二次世界大戦後の統治機構は持続不可能だと明らかになっていた。その基盤を形作った前提が崩れ始めていたためだ。とりわけ、中国をはじめとする新興経済国が台頭し、西側諸国と「その他」の境界は急速に狭まっていた。
それにもかかわらず、世界経済の制度的基盤であるIMFと世界銀行は、ほぼ変わらないままだ。実際、世界のガバナンスを支える多国間機関は、1944年に英国のジョン・メイナード・ケインズと米国のハリー・デクスター・ホワイトがニューハンプシャー州ブレトンウッズに44カ国の代表を集め、第二次世界大戦後の国際秩序を設計した当時と、今日もそれほど違って見えない。
世界のガバナンスに見られる危険信号
世界経済の制度的構造を更新する必要性を示す兆候は数多くあった。金融システムの相互連結が進むなかで、1997年のアジア通貨危機が危機の波及リスクを示したとすれば、2008年の世界金融危機は、その必要性をネオンの矢印が点滅するように突きつけた。
一方、中国が世界経済の大国として台頭したことは、決して目立たない動きではなかった。約30年にわたる二桁の経済成長を遂げ、後半には2001年のWTO加盟にも後押しされ、中国は世界第2位の経済大国（一部の指標では最大）となり、輸出額でも首位に立った。昨年には、米ドル、ユーロ、日本円、英ポンドとともにIMFの準備資産である特別引出権（SDR）の価値を決める通貨バスケットに、人民元が加わった。
世界経済の様相を変えた新興経済国は、中国だけではない。「BRICS」諸国、すなわちブラジル、ロシア、インド、中国、南アフリカは、2000年代初頭、新たな世界経済のエンジンになると期待されていた。商品市況への依存、改革への消極姿勢、国内政治の課題などが重なり、期待に応えられなかった国もあるが、これらの国々が世界秩序を作り変えたことは間違いない。
遅々として進まない改革
こうした地殻変動にもかかわらず、ブレトンウッズ機関の改革に向けた取り組みは、これまで断片的で足並みがそろっていない。アジア危機後の1999年、G8を超えて世界経済ガバナンスの代表性を広げるため、先進国と発展途上国の経済規模上位20カ国の財務相・中央銀行総裁が集う場としてG20が設立された。
2008年の危機後、G20は国際通貨・金融システムの再考を担う首脳級の会合となった。そして2010年には、計画どおりに進むかに見えた。G20は、過小代表となっている新興経済国、とりわけ中国に票と議席を再配分し、IMFのガバナンスとクォータの構成を改革する計画を推進した。
しかし、この取り組みが具体的な行動につながることは限られていた。IMFの政策運営や職員構成の多様性には改善が見られたものの、基金のガバナンスは依然として同じ主要出資国に支配されている。米国は拒否権を維持し、欧州は事実上専務理事のポストを確保している。
最も抵抗の大きい道
正当性と実効性、説明責任を備えるには、多国間の経済機関は、各国の相対的な経済力とシステム上の重要性に見合うよう、機関内の代表性を積極的に調整する必要がある。指導部が自然に交代するのを待つ、つまり発展途上国が協力して発言力を得るのに任せるだけでは、必要なガバナンス改革は実現しない。
確かに、発展途上国が単一の候補者を支持できれば、次のIMF専務理事が欧州出身者以外になる可能性はある。しかし、その画期的な変化が実現するのは、アジア危機からほぼ四半世紀後となり、本来あるべき時期よりはるかに遅い。端的に言えば、すでに獲得した影響力を求めて闘う責任を、発展途上国に負わせるべきではない。
さらに、主要先進国が、世界で最も重要な多国間経済機関の要職を占める権利を、潔く手放すと現実的に期待することはできない。実際、IMFのクォータ制度を改革する国際合意を米議会が批准するまで、丸5年かかった。
少なくとも米国では、こうした抵抗は強まる一方とみられる。トランプ氏は、NATOからパリ協定、G20に至る国際的な枠組みに対する嫌悪感を明確に示し、これらは米国よりも他国の利益を促進すると主張している。また、米国は防衛から金融安定に至る世界公共財の提供を、もはや資金面で支えるべきではないという考えも明言している。
この問題について欧州の大国が耳をつんざくような沈黙を続ければ、新興経済国、とりわけ中国が、ブレトンウッズ体制の内部から改革を求めることを諦める可能性もある。新興経済国は、すべての関係者が必要な改革に取り組むなら現行制度は引き続き意義を保てると明確にしてきたが、それを実現する信頼できる計画はまだ示されていない。
北京ウッズ？
主要先進国が変革を進めずに遅れ続ければ、中国を先頭とする新興経済国は、今日の機関を作り変えるのではなく、置き換えることを目指す、より急進的な道を選ぶかもしれない。すでに中国は、アジアインフラ投資銀行（AIIB）と新開発銀行（NDB）という2つの多国間開発機関に加え、中国政府のみが資金を拠出するシルクロード基金の設立を主導している。
AIIBとNDBの本部は、それぞれ北京と上海にある。資金規模は世界銀行より小さく、AIIBは1,000億ドル、NDBは500億ドルで、世界銀行の2,000億ドルに及ばない。しかし、この地域の重要なインフラ事業に資金を提供するには十分な規模だ。NDBの加盟国はBRICSに限られる一方、AIIBには米国と日本を除く56カ国が出資国として参加している。（中国がより大きな制度的主導権を握ることへの米国の抵抗を示す、もう一つの例として、バラク・オバマ米大統領の政権は同盟国に参加しないよう圧力をかけた。）
IMFは、世界経済に広範な金融セーフティネットを提供する役割を維持している。一方、時折発生する流動性危機に協力して対処する仕組みとして、地域的な制度も設けられてきた。たとえばチェンマイ・イニシアティブ（CMI）は、ASEAN+3諸国の外貨準備（名目上の合計額は2,400億ドル）をプールし、金融危機時に加盟国へ通貨スワップを提供する。加盟国がリスクを引き受ける用意があれば、必要に応じてこの枠組みを拡大できる。同様に、BRICS諸国は約1,000億ドルの緊急時準備金取極に頼ることができる。
賢人たちの領分
昨年4月、G20の財務相・中央銀行総裁は、世界経済の制度的基盤をどう改革するかについて提言する「世界金融ガバナンスに関する賢人会議」を設置した。この会議が成果を上げるには、ブレトンウッズ機関の加盟国の大半を占める国々の見解を調整し、バランスを是正する具体的な計画を策定する必要がある。
しかし、会議が作業をまとめて提言を発表する期限は、来年のIMF・世界銀行年次総会までしかない。特に任務の範囲が広いことを考えると、必要な審議を行う時間は多くない。ブレトンウッズ機関が新たな国際経済協力モデルの形成をめぐる長年の議論から生まれたように、これらの機関の改革にも慎重な審議の過程が必要だ。
確かに、2008年の金融危機以降、グローバル化、ガバナンス、国際協力、開放市場と国内政治の緊張関係をめぐって多くの議論が重ねられてきた。金融監視、協調、モラルハザード、最後の貸し手としての国際機関、債務処理制度、開発金融の持続可能性といった論点について繰り返されてきた議論は、賢人会議の作業に確実に生かされるだろう。
しかし、議論が合意を意味するわけではない。こうした論点のいずれについても、具体的な政策行動につながるほど強い合意があるとは思えない。ブレトンウッズ機関の存続に不可欠なガバナンスとクォータ改革をどう進めるかという問題には、答えが出る気配すらない。そして、世界における自らの役割を再考しているトランプ政権下の米国は、依然として予測不能な存在だ。
米国抜きで存続できるか
IMFにおける米国のクォータは約1,130億ドルに上り、米国は2010年以降、世界銀行に約270億ドルを拠出してきた。さらに、米国は長年、国際的な制度枠組みの中で指導的役割を果たし、危機対応を担ってきた。トランプ氏の「米国第一主義」によって金融面の多国間協力から米国が離れれば、世界の通貨制度を支える機関に大打撃を与えるだろう。
特にトランプ氏は、指導的責任を機関自体に全面的に委ねるのではなく、重要な国益がかかっていると判断するたびに、米国が個別に介入し、二国間の枠組みを通じて行動することもあり得ると考えるかもしれない。残念ながら、中国のような国が決して受け入れないこのアプローチは、トランプ政権の世界観や外交政策に最も合致するものと思われる。
先行きが不透明なこの状況では、米国がブレトンウッズ体制から部分的に離脱すれば破局を招くと決めつけず、米国の姿勢が変革への道を開く可能性を検討することが、最善の進め方かもしれない。特にトランプ氏が米国独自のルール作りを始めると決めれば、容易ではない。それでも、他の主要国が協力すれば、変化する経済力学の中でブレトンウッズ体制が存続できる可能性はある。
時間は味方ではない。消極的な覇権国が引き起こす混乱に対処するには、1年ではおそらく足りない。しかし、その1年で、米国が引き起こす用意のある混乱の規模と、ブレトンウッズ体制に関わる他の利害関係者が適応する能力が、より明確になるかもしれない。
