アラブの春と中東での戦争がもたらした長期的な結果の一つは、北アフリカで船に乗り込み、欧州を目指す移民の流れが増大していることだ。2014年には17万人が救助され、この危険な航海で3,419人が死亡したと推定されている。今年はその数がはるかに増える可能性が高い。最高レベルの政策担当者に行動を求める声が上がっているのも当然だ。
2013年10月、EUは「マーレ・ノストルム作戦」を開始した。イタリア主導のもと、船舶が地中海を巡回し、老朽化し、過密状態で、ときには沈みかけた船に乗る移民を捜索・救助した。これが危険な航路に乗り出す移民希望者をますます促すだけだとの批判を受け、取り組みは1年後に大幅に縮小された。しかし移民の勢いは増し続け、現在の危機につながった。
2015年4月、EU閣僚は10項目の計画に合意し、5月13日には欧州委員会が「欧州移民アジェンダ」を発表した。そこには地中海での共同作戦を強化する措置や、（ソマリア沖の海賊に対するアタランタ作戦の成功に触発された）移民密航船の破壊が盛り込まれた。また、EU内での庇護申請の共同審査や、不規則移民の送還をめぐる出身国・経由国との協力など、さまざまな取り組みも含まれていた。
移民への対応：オーストラリアの事例
移民の動態について、研究は何を明らかにしているのだろうか。移民の流れはいったん始まると、他者の行動を見て追随する効果や密航ネットワークの専門化を通じて累積していく、という知見がある。厳しい政策は流入を食い止めうるが、望まれる目的地へのアクセスを制限するか、滞在する権利を認めない政策に限られる（Mueller 2014）。移民の大半は、最終的に目的地での永住を得られるなら、あらゆる苦難に耐える覚悟がある。したがって、たとえば収容したり社会サービスへのアクセスを拒んだりして生活を惨めにしても、渡航を試みる人の数にはほとんど影響しない（Hatton and Moloney 2015）。
オーストラリアは興味深い事例研究となる。船での到着が増加するなか、政府は2001年、離島を移民制度の適用対象から除外することや、「太平洋解決策」と呼ばれる厳しい域外審査制度の導入など、さまざまな措置を講じた。船の数は減少したが、2008年に新政権が政策を緩和すると、船での到着者数は前回の局面を上回る急勾配で増加し、2013年までに前例のない水準に達した（図1）。
図1。オーストラリアへの不規則な船での到着、1989～2013年
出典：Phillips J. (2014)
これに応じて以前の政策が再導入されたが、さらに厳しいものとなった。域外審査センターが再開され、インドネシアを経由した人々には、オーストラリアに定住する見込みが一切与えられなかった。最も議論を呼んだのは、オーストラリアの巡視船に船を押し戻すよう指示したことだ。船が沈没する危険にさらされた場合、意図的か否かを問わず、乗客には救命ボートとインドネシア沿岸まで到達するのに十分な燃料が提供された。これらの政策は、政府に近い人々からさえ、過剰で非人道的だと激しく批判された。しかし船は来なくなった。
地中海情勢にどう対処するか
オーストラリア式の政策を地中海に適用できるだろうか。現地の状況ははるかに複雑で、人数は大幅に多く、北アフリカは欧州に非常に近い。船を引き返させれば一定の効果はあるが、流入を止める可能性は低い。また移民を北アフリカへ送り返す救命ボートを提供すれば、すでに柔軟に拡大する船の供給をさらに増やすことになる。同様に、港内の船を破壊し、移民密航ネットワークを妨害または機能不全にすれば効果はあるだろう。しかし現在提案されている軍事攻撃は、密航業者だけでなく、人命を危険にさらす可能性が高い。
それでも、厳しい措置を組み合わせれば、流入をある程度抑えられるだろう。そして海で人々が溺れるのを防ぐことは、間違いなく望ましい。しかし移民の多くが、迫害を逃れて安全を求める真の難民であるという事実を見失ってはならない。欧州は過去20年間に相当数の難民にとって安全な避難先となっており、その人道的取り組みは広く支持されている。現在の危機は深刻であり、2014年のEU諸国への庇護申請は、2000年代初頭の過去のピークを上回った。
それ以降、EUは共通欧州庇護制度（CEAS）の整備を進めてきた。これには難民認定手続きの調和や、国境管理強化に関する協力が含まれる。しかし、いずれにせよ、この過程（最初に入国した国で申請しなければならないとするダブリン規則を含む）は、EU諸国間にすでに存在する不均衡な分布を拡大させてきた（図2）。より均等な分配は「最前線」の国々への圧力を和らげ、総受け入れ能力を高めるという議論もある（Hatton 2015）。
図2。2010～14年の申請件数5年間合計、人口1,000人当たり
出典：UNHCR『Asylum Trends (2014), Levels and Trends in Industrialized Countries』。
「負担」をより均等に分担する構想は、コソボ危機を受けて制定された2001年の一時的保護指令に盛り込まれていた。この指令は、EU諸国の一つまたは複数への急激な流入に対処することを目的としていた。しかし分配を強制する実効性に欠け、他の加盟国による自主的な受け入れ表明に頼っていた。加盟国間で難民を分配する計算式を提示する提案がいくつか出されている。しかし、2010年に「加盟国間の実務協力を促進、調整、強化する」任務を持つ中央機関、欧州庇護支援事務所（EASO）が設立されたにもかかわらず、ほとんど進展はない。欧州委員会は現在、分配基準を提案しているが、すでに英国とフランスから批判を受けている。
重要な問題は、庇護申請をどこで審査すべきかということだ。地中海を渡る流れをうまく食い止められた場合、庇護申請を行える別の仕組みを用意しなければならない。北アフリカにそうした施設を設ければ、真の難民に経路を提供でき、船に乗る圧力をいくらか軽減できるかもしれない。また、経済移民をふるい分けることにもなる。
現在の計画では、欧州庇護支援事務所がイタリアとギリシャにチームを派遣し、庇護申請の共同審査を行う。共同審査の開始は遅きに失した感があるものの、イタリアとギリシャに審査施設を拡充するだけでは、庇護申請を考える人々が船を見つける誘因を強め、戦略が根絶を目指す密航業者の思うつぼとなる。さらに、不認定となった申請者が強制送還されないなら（大半は送還されていない）、経済移民にとっての誘因も残る。
域外審査は過去にも提案されてきたが、評判は芳しくない。ナウル島とマヌス島にあるオーストラリアの施設は、その評判をさらに悪化させた。それでも活用できる専門知識は豊富にあり、適切に運営され、十分な資金を得た施設なら、より良い成果を上げられる可能性がある。ただし、安全で清潔な施設を提供する一方で、プロセス全体がすぐに対応能力を超えるほどの人を引き寄せる磁石にならないよう、慎重な均衡を保つ必要がある。
さらに難しい問題は、そうした施設をどこに、どのように設置できるかだ。現在の計画では、遠く離れたニジェールに多目的施設の試験運用拠点を設ける。地中海沿岸へのアクセスが容易な独立型施設なら、船を破壊したり移民密航業者を追跡したりするために当局との継続的な協力を実現しようとするより、運営が容易で、現地の関与も少なくて済むかもしれない。しかし、リビアのような破綻国家で武装民兵が権力闘争を繰り返すさなかに、それを実現するのは遠い話に思える。最善策は、チュニジアのようなより平和な国に設置することかもしれない。あるいは、モロッコにあるスペインの飛び地、セウタとメリリャが、着手に適した場所となる可能性もある。
どれも容易ではない。しかし人々の命がかかっているため、難しい決断を下す必要がある。断固とした行動を、しかも早急に取らなければならない。EUと加盟国は一定の進展を遂げてきたが、これまでよりはるかに思い切った対応が必要だ。
参考文献
Hatton. T J (2015)「EUの庇護政策：より深い統合を支持する論拠」、CESifo Economic Studies。
Hatton, T J and J Moloney (2015),「庇護申請の決定要因：出身地と目的地別の庇護申請のモデル化」、ANU Research School of Economics Discussion Paper no. 625。
Mueller H F (2014),「外国の介入と紛争の経済的コスト：ミクロの視点」、VoxEU.org、2月16日。
Phillips J (2014)「オーストラリアへの船での到着：統計クイックガイド」、Australian Parliamentary Library。
本記事は、 VoxEU との協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：Tim Hattonは、エセックス大学およびオーストラリア国立大学の経済学教授。
画像：警察官がパスポートを確認する。REUTERS/Stefano Rellandini。
