ラテンアメリカやその他の中所得国の社会政策関係者の間で、「生産的包摂」が注目を集め、形になりつつある。社会扶助から卒業することは、貧困から持続的に脱却することと同じではなく、またそれを意味するものでもない。
多くの中所得国が、条件付き・無条件の現金給付（貧困層に直接現金を渡す最近の注目も含む）を導入しようとするなか、「現金プラス」の介入を提供する重要なプログラムの波が生まれている。
条件付き現金給付が誕生した地域では、従来のCCTの対象範囲を広げる統合型プログラムへの新たな興味深い移行が進んでおり、とりわけ極度の貧困層や脆弱な人々が重視されている。所得創出に必要な技能の重要性を考慮せずに現金を給付しても、貧困からの持続的な脱却にはつながらないとの認識が高まっている。 メキシコ と ブラジル は、包摂をより広く重視するよう条件付き現金給付の設計を見直しており、生産性と金融包摂を最優先課題に据えている。
極度の貧困層を対象とする統合的かつ段階的なプログラムの組み合わせは、「超貧困層向けプログラム」が展開されている低所得環境の試験事例で有望な結果を示している（ こちらを参照）。こうした超貧困層向けプログラムは慎重に実施され、統合型プログラムの供給側は一般に、特定のNGO内で垂直統合されている。これらのプログラムは大規模に実施できるのだろうか。異なる機関・省庁・サービス提供者が実施する介入の体系のなかで展開できるのだろうか。どのような目的で、どのような条件のもとで可能なのだろうか。
チリ・ソリダリオ（CS）は、極度の貧困層を明確な対象とした、初の大規模な政府プログラムだった。短期的には給付やサービスへのアクセスを促す需要側の要素を組み合わせ、長期的には技能や資産を形成することで貧困からの脱却を持続させる供給側の介入を組み込んだ。このプログラムは2002年から2009年にかけて大規模に実施された。
チリ・ソリダリオには、従来の社会保護プログラムと一線を画す次のような設計上の特徴がある。
世帯のニーズを特定し、そのニーズに合わせてサービスを調整する：情報不足、取引費用、心理的障壁は、プログラムの利用を妨げる重要な要因である（J. Currieによる画期的なレビューは こちらを参照）。こうした障壁は、日常生活で複数のストレス要因にさらされる最貧困層では、さらに重なり合う可能性が高い。社会プログラムは、こうした支援が届きにくい対象者に特化して対応するよう発展してきた。ソーシャルワーカーやケースワーカーは家族とともに、福祉のさまざまな側面における不足を特定する。ニーズの把握は、ケースワーカーが診断訪問を通じて行うことができる（ラテンアメリカのレビューは こちら および こちらを参照）。チリのように人材を確保できる、より複雑で高度な環境では、社会的仲介そのものが介入の形を取り、参加世帯へのソーシャルワーカーの定期的な訪問を通じて、2年間にわたり集中的な心理社会的支援が行われた。世帯の重要な資産として心理社会的なウェルビーイングを認識することの意義は、近年、デュフロが タナー講義で明快に論じている。また、行動経済学の文献で取り上げられてきた貧困の心理学は、開発経済学の中心的なテーマとなっており（最近の要約は 世界開発報告書2015を参照）、プログラム受益者からの定性的なフィードバックでは、「存在を認められ」、話を聞いてもらい、家族の結束や自尊心を高めるプロセスに関われる点が評価された。興味深いことに、詳細な 定性的調査 によれば、短期的に報告される心理社会的な便益は、中期的に他の側面を改善するための手段と受け止められている。
システム・アプローチ――サービスの需要側と供給側をつなぐ：プログラムの供給側の要素は、各種プログラム間の調整を確保し、既存の供給体制を利用可能にするか、必要に応じて新たな供給を生み出すことを目的とする。その根拠は、特定の家族のニーズに供給側を結び付けることにある。チリでは、プログラムは2002年に始まったが、供給側の再編と拡充が実際に運用されたのは、プログラムが法律となり、省庁とサービス提供者の間で制度面および予算面の取り決めが整った2004年以降だった。
個別化された介入の性質は、評価の観点から重要な課題をもたらす。（i）初期時点での各側面における剥奪状況と、関心対象となる潜在的な成果の組み合わせが参加者ごとに大きく異なること、（ii）参加者それぞれが利用可能なプログラムの組み合わせが非常に多様であり、供給側の連携が実現するまでに時間を要したことが理由である。
プログラムの長期評価は、 この論文 （Pedro CarneiroおよびRita Ginjaとの共著）で、行政データと回帰不連続デザインを用い、プログラムの参加資格が代理資力調査の結果に応じて不連続に定められていた点を活用した。この設定の利点は、資格の閾値が自治体ごとに地域差があり、コホートごとに時期による違いもあったことで、一般的なRDDの手法よりも外的妥当性に関する制約が小さい証拠を得られたことだ。行政データを使う欠点は、評価できる成果がわずかに限られたことだった。何が分かったのだろうか。
社会保護：最貧困層と社会的に最も排除された人々に支援を届ける
需要の喚起：プログラムは、幅広い社会サービスの利用需要を喚起し、社会保護という目的の達成に極めて有効だった。この結果は短期・長期のいずれでも確認された。
社会的包摂：平均的な結果の背後には、初期条件に基づく非常に大きな異質性があった。ベースライン時点の成果を条件として分析すると、サービス利用の増加は主に、到達が最も困難だった極度の貧困世帯、すなわち意図された対象集団によってもたらされていた。
社会保護から生産的包摂へ？
定性的調査によれば、雇用（特に世帯に安定した収入源があること）と住宅は、参加家族にとって最も重要な希望の一つであり、世帯が極度の貧困から持続的に脱却するのを妨げる重要な構造的要因とも見なされている。それにもかかわらず、この2つの側面では効果を確認できなかった。
最終的な成果に平均的な効果が見られなかった理由を説明するため、供給側の利用可能性の違いという重要なメカニズムを検討した。プログラムの供給側要素が展開された時期を活用して、これを測定した。公営住宅プログラムの供給が厳しく制限されていた一方、プログラムが法律となると、雇用プログラムは自営業、賃金補助、ソフトスキル訓練、教育資格の同等認定を組み合わせて急速に拡大した。供給側が拡充されたプログラムにさらされたコホートに限り、配偶者について有意な雇用効果が認められた。
次に何をすべきか？
中所得国の社会保護をめぐる議論を前進させるには、この経験から教訓を引き出すことが非常に重要だ。多くの国では現実の状況や実施がインパクト評価よりはるかに速く進んでいるため、プログラムの設計に、早い段階からより多くの研究を組み込む必要がある。
社会政策の目的をさらに明確にする必要がある。社会保護、社会的包摂、貧困削減、あるいはこの3つを（段階的に）組み合わせるのか。社会サービスの需要と供給をつなぐこと、とりわけ最貧困層に対してそれを行うこと自体が、社会保護の重要な目的である。脆弱性の高い一部の集団には、長期にわたる所得支援が必要となる場合もある。持続的な貧困削減（現在では「生産的包摂」）には、所得の安定化に加えて、重要な技能や雇用上のボトルネックを特定し、雇用プログラム全体を対象集団の資産・技能に適合させる、より大規模な取り組みが必要だ。自営業は低所得世帯にとってリスクの高い投資であり、極度の貧困にあるすべての世帯に適しているとは限らない。極度の貧困層の所得創出には、技術訓練やソフトスキル訓練から、労働仲介や就職あっせんまで、さまざまな方法があり得る。中所得国の環境や農村・都市の状況において、対象集団のニーズに合うプログラムの主要な組み合わせを特定するには、さらに取り組みが必要だ。
供給側の活性化と段階的な実施の重要な役割：チリの経験から得られる教訓は、供給側が需要に続いたということだ。支援が最も届きにくく、対応が難しい人々に合わせて既存サービスを適応させ、あるいは新たなサービスを創設するなかで、極度の貧困層が満たすことを期待される最低限の条件について、具体的な目的を達成するためのサービスやプログラムが設けられた。人々のニーズと、選択肢が制約された環境に関する知識が何よりも重要である。
社会的仲介やソフト・ライフスキル支援の付加価値と役割は何か。接触の頻度や時期はどうあるべきか。誰を対象とするのか。ケースワーカーやソーシャルワーカーに求められる主要な人物像は何か。カリキュラムの内容と構成はどうあるべきか。答えは、初期の制度的な枠組みと、社会的仲介が達成しようとする目的（診断、プログラム需要の喚起、需要と供給のマッチング、心理社会的支援）によって異なる。
調査における心理社会的成果の測定方法を前進させる必要がある。同僚のJedは重要なブログ記事をいくつか投稿している（ こちら および こちらを参照）。特にプログラム評価の文脈では、介入によって変化し得る心理的領域を特定・測定し、変革的な変化をもたらす媒介要因としてその重要性をモデル化する方法を考える必要がある。
本稿は、世界銀行の 「Let’s Talk Development」 ブログに初掲載された。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しない。
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著者：Emanuela Galassoは、開発研究グループの貧困・不平等ユニットに所属する上級エコノミスト。
画像：ペルーの首都リマ近郊、ビジャ・マリア・デル・トリウンフォの貧民街パムプロナで、水の配達を待つ人々が水容器のそばに立っている。REUTERS/Mariana Bazo
