米国を専門とする憲法学者であると同時に政治学者でもある私は、英国からの分離独立の可能性をめぐるスコットランドの最近の投票を、大きな関心をもって見守った。英国やそのいずれの地域とも関係のない、完全に距離を置いた学術的立場からすれば、最終的な結果はほとんど重要ではなかった。実際に英国にとどまるという賛成票が投じられたことで、分離独立派が勝利していた場合に生じたであろう問いとは異なるものの、やはり興味深い問いが生まれているにすぎない。後者の場合、スコットランドが真に独立するための仕組み、そして何より、欧州連合（EU）に容易に（あるいはそもそも）加盟できるのかについて、疑いなく多くの議論が交わされていただろう。ところが今、議論の焦点は、特に住民投票直前の数週間、分離独立派に勢いが移ったように見えた時期になされた約束の意味に移っている。保守党、労働党、自由民主党はいずれも、現状を上回る権限移譲に合意した。恒久的なものとなったスコットランド議会には、課税や、特に現代の福祉国家の運営に関わる重要な社会問題について、包括的な権限が与えられることになった。
多くのスコットランド人にとって歓迎すべき約束だったとはいえ、予想どおり、英国の残りの地域では、明らかに賛否の分かれる反応を招いたようだ。ウェールズのナショナリストは、おそらく現在よりも大きな権限移譲を望んでいるだろう。ただし、独立国家となるという、まったく実現性のない試みに実際に賛同する者はいないだろう。（スコットランドとは異なり、ウェールズには独立国を財政的に支えられるほどの人口も、石油のような資源もない。）しかし、はるかに重要な聴衆は、圧倒的多数の英国民が暮らすイングランドの住民だった。権限移譲の実際的な意味は、スコットランドに影響する多くの法律（税制を含む）について、スコットランド議会だけが投票するということだ。そのため、イングランドの住民の一部は（彼らを「イングランド・ナショナリスト」と呼ぶのが適切かどうかは別として）、いわば相互的な独占を提案している。つまり、スコットランド以外の英国の地域だけに影響し、今や完全ではないにせよ、より独立したスコットランドには影響しない措置については、スコットランド以外の議員だけが投票するというものだ。「イングランドの法律はイングランドの票で」という標語は、こうした排他性の支持者たちに採用され、この提案について議会が投票することを認めるよう、強い圧力がかかっている。元労働党首相のゴードン・ブラウンは、 寄稿し 、 ガーディアン 紙でこう述べた。「英国を解体したいなら、これ以上の方法はない」。彼は、9月の独立賛成票と同じくらい英国の将来を試しかねない「進行中の憲法危機」について述べた。「憲法危機」を経験するのに、成文憲法を持っている必要はないのだ。
連邦制の英国へ？
もちろん、ひとつの可能性は、英国がようやく、道を踏み外した子である米国に倣うことだ。米国が18世紀に世界の立憲主義へもたらした主要な貢献のひとつは、まさに「憲法制定会議」という正式な仕組みの考案だった。この会議は、既存の政治秩序を根本的に変革する案を提案する制憲権を表向き有していた（批准は別の機関が担うとしても）。英国の「憲法制定会議」は、おそらく、将来、明確に「連邦化」された国がどのように運営されるかを定める、真の成文憲法を採択するか、全国住民投票での採択を提案するだろう。英国の事実上の「連邦化」が重要な鍵であることは言うまでもない。
「不文憲法」の模範とされる現代の三つの国、すなわち英国、ニュージーランド、イスラエルがいずれも連邦制ではないのには、十分な理由がある。しかし連邦制には、たとえば政策の策定や実施を「地方分権化」するという政治的に望ましい決定を中央政府が行うこととは異なり、その内容を明確に定めることが求められるようだ。中央による地方分権の決定は、おそらく中央政府が変更できる。（そもそも、今日の世界における実質的な「地方分権」の代表例には中国とフランスが含まれるが、どちらも憲法上の連邦制を採る法秩序と混同されることはないだろう。）これに対し「憲法上の連邦制」には、統治に関する、法的に認められ保護された「別個の領域」を画定することが必要となる。そうした保護をもたらすのは、はかない「慣習」（英国の伝統的な意味での）ではなく、独立した司法機関が下位政府の権限を執行する意思である。中央政府が必然的に越権しようとする局面では、それが、ウェストミンスターから統治される伝統的な単一国家はもはや存在しないという事実を十分に受け入れようとしないためかもしれないが、その権限が執行されることになる。同時に、下位の単位も、真に国全体の利益に十分配慮するという自らの約束を反故にしようとする。その約束もまた、司法による執行が必要になることがある。
政治学者の アルフレッド・ステパン が「維持型」連邦制と名づけたものを、英国で起きていることはほぼ教科書どおりに示している。つまり、既存の「主権国家」が連合への参加を説得されなければならない「統合型」連邦制の典型例である1787年の米国の経験とは異なり、英国は明らかにすでに存在している。イングランドとスコットランドの連合は、もちろん1707年にさかのぼる。しかし、スコットランドの住民投票の要点は、有権者の相当数が政治的な離婚を検討することに前向きであり、連合を維持しようとする人々が、大幅な自治拡大を約束したことで、どうやらそれが功を奏したという点だ。成功すれば、英国は連合を維持することになる。フランコの死後、カタルーニャ、バスク地方、ガリシアに同じく大幅な地方自治権を与えたスペインと同様であり、この過程は「非対称的連邦制」と表現されることもある。現代世界では、自らのウィルソン流「民族自決」を主張する少数民族を抱える多民族国家の多くが、「維持型」の課題に直面しているのかもしれない。第一次世界大戦から100年が経とうとしている今、「民族自決」という重要な概念は、ウィルソンが1918年に初めて語った当時と同じくらい、実際的な意味が曖昧なままだ。
連邦制を最もよく説明できるのは、地理的に離れて暮らす集団が、重要な何らかの点で互いに根本的な不信感を抱いているという状況のようだ。最も一般的なのは民族性だが、報道を信頼できるとするならば、スコットランドと英国の他の地域との間の決裂寸前の状況は、政治文化の違いにも少なくとも同程度に起因していたように見える。いずれにせよ、十分な不信感が明らかになれば、国政選挙で勝つ可能性が高い側が「私たちを信頼してほしい」と呼びかけても、自らの自治を守ろうとする集団には響きにくい。とりわけ、スコットランド人がまさにそうであるように、その集団が有権者全体のごく一部である場合にはなおさらだ。その代わり、脆弱な立場に置かれかねない集団は、中央政府がどの権限を持ち、どの権限が米国憲法修正第10条の言葉を借りれば下位単位に「留保」されるのかを定める、正式な成文の合意を求めるだろう。もちろん、「留保された権限」という言い方を中央政府に関連して用いることもできる。要点は、権限の配分と留保を文書で明確に定めることだ。「留保」という概念は、権限移譲の拡大の核心にあるようだ。しかしもちろん、不信感は双方に存在する。これは、英国の他の地域に暮らす人々だけに影響する決定にスコットランド議員が引き続き参加することへの反発を説明する一助となる。
憲法制定会議を開く：米国からの教訓？
私は、現在行われている議論を興味深く見守っているものの、英国の「憲法制定会議」がどのような形になる可能性が高いかについて、有益な見解を述べるだけの専門知識（あるいは「発言資格」）を持ち合わせていない。とはいえ、米国で新たな憲法制定会議を開くことが望ましいと公に支持してきた、数少ない米国の法学者のひとりであることは、関係があるかもしれない。私はこれまで、自国の憲法を厳しく批判する2冊の本、『非民主的な憲法（憲法が誤っている点、そして私たち国民がそれを正す方法）』（2006年）と 『枠組み：米国の51の憲法と統治の危機』 （2012年）を執筆した。私は、少なくとも社会が直面する基本的課題に対して賢明な政策を採用することを意味するなら、米国政府を機能不全にし、有効な統治をほぼ不可能にするうえで、米国憲法が重要な役割を果たしていると強く信じている。今日、グラッドストンの有名な言葉、「私の見る限り、米国憲法は人間の知性と意図が生み出した最も驚くべき業績である」を真剣に受け止める人はいないだろう。実際、現代の憲法起草者たちは、硬直した1787年の米国憲法よりも、第二次世界大戦後の憲法、とりわけドイツ、フランス、スペイン、そして近年では特に南アフリカの憲法に、はるかに大きな注意を払っている。それは当然のことだ。。
憲法第5条は、実際に新たな憲法制定会議を想定している。もちろん、これまで開催されたことはない。2013年秋、ローレンス・ レッシグ 教授と私は、いわゆる「第5条会議」がもたらす実務的・理論的な問題について、ハーバード・ロー・スクールで共同セミナーを担当した。憲法の文言によれば、この会議は50州のうち3分の2（34州）の請願を受けて、議会が招集しなければならない。会議には憲法改正案を「提案する」権限があり、想定では、各州に送られ4分の3（38州）の賛成で批准されることになる。実際、政治的に保守的な団体が州議会に向けて請願活動を行っており、なかでも「均衡予算」修正条項の採択に強い関心を寄せている。一方、裕福な利害関係者が選挙に巨額を投じることを可能にした状況に憤る政治的リベラル派の一部は、選挙資金をめぐる大半の制限を違憲とした2010年の最高裁判決、シチズンズ・ユナイテッド 判決を覆すことを目的として、会議の開催を支持している。少なくとも今のところ、こうした運動はほとんど注目されていない。しかし、請願数が34に近づけば議論が熱を帯びることは間違いない。
第5条は、会議の実際の進め方について、それ以上の情報を本文に記していない。答えの一つ一つに政治的な利害が絡む、次の問いだけを考えてみよう。（1）代表者の最適な人数はいくつか。そして、ほぼ確実にそれ以上に重要なのは、どのように選ぶのか。（2）会議内の投票規則はどうするのか。たとえば代表者一人につき一票とするのか、それとも1787年の最初の会議のように、各州が最終的に一票だけを持ち、代表者の過半数によって投じるのか。後者の場合、現在最小の州であるワイオミング州は、最大の州であるカリフォルニア州と同じ投票権を持つことになる。人口は70倍も違うのに。（3）誰が会議の議題を定めるのか。つまり、請願に記された特定の論点に限定するのか、それとも会議にあらゆる問題を論じる「包括的」な権限を認めるのか。多くの米国人が「暴走する会議」を恐れるのは、後者の可能性があるからだ。
私は、上記の問いに対する自分なりの答えを持っている。米国のように大きな国にとって最適な規模は約700人であり、統計学の法則によって、どの選挙よりも実際に「より代表性の高い標本」を国民から作り出せると期待して、ほぼ無作為の抽選で代表者を選びたい。現在の米国で行われている選挙による代表者選出には恐怖を感じる、と告白しておこう。いわゆる「単一争点」団体と、代表者候補者の名簿を当選させるために投じられる、事実上無制限の資金の影響が相まっているからだ。選挙の代わりに任命する方法もあるが、既存の政治エリートが、21世紀の米国（または他のどの国）に最適な憲法設計とは何かについて、十分に急進的な問いを進んで提起する代表者を任命するとは考えにくい。いずれにせよ、こうした会議は多くの公聴会を開き、さまざまな専門家の意見や対立する立場に耳を傾けるだろう。しかし最終的な決定は、私が確信しているように、会議には 変更を提案する権限しかなく、提案を実際に受け入れるかどうかは議会そのもの、あるいは全国住民投票など別の機関に委ねられると想定するなら、代表者自身が下すことも十分に考えられる。 会議内の投票規則は、とりわけ難しい問題になるだろう。おそらく英国では、米国以上に難しい。前者で何らかの「比例代表制」を採用すれば、必然的にイングランド出身の代表者が圧倒的な発言力を握ることになり、そもそも会議開催への圧力を生んでいるイングランドとスコットランドの緊張を、かえって悪化させかねない。また、既存の政府が意見の多様性全体を十分に代表すると期待することはできない。たとえば、現在のスコットランド政府は、結局のところ分離独立を拒否した多数派に十分配慮するだろうか。その一部は、さらなる権限移譲に不満を抱いているかもしれない。私自身は、米国の会議には提案に関する限り、実際に包括的な権限が与えられるだろうと考えている。そもそも米国は、「人民主権」という命題（あるいは寓話）の上に建国された国であり、会議はその主権の発現する一局面となる。新憲法を採択する全面的な権限を会議に与えることにためらいがあるとしても、さらなる協議は行われる。
明らかなのは、「憲法制定会議」という考えそのものが、政治理論の根本問題だけでなく、現実の政治に関する考慮事項も必然的に提起するということだ。米国革命――より正確には、大英帝国からの米国の分離独立――を理解するには、その理論的側面を把握しなければならない。そこには、人民主権を支持し、公共の幸福に資すると考えられるならば、国民には既存の統治制度をいつでも「変更し、廃止する」能力があるとする独立宣言の主張が含まれる。良くも悪くも、英国は、統治構造の目を見張るほどの変化を、しばしば「何とかやりくりしながら」進めてきた。自国の根本的な前提を全面的に再検討することなく、である。最も重要な前提は、もちろん、ウェストミンスター議会だけが主権を持つこと、そして英国には規範となる成文憲法が不要だという命題を維持できることだ。今後の展開に大いに関心を寄せている。
本記事は オープン・デモクラシーとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが本記事の見解を支持することを意味しません。
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著者：サンフォード・レヴィンソンは、米国を代表する憲法学者、政治学者です。
画像：ロンドンのビッグベン時計塔と国会議事堂を背景に、ユニオンフラッグ柄の傘を持つ女性。REUTERS/Luke MacGregor。
