2010～14年、私たちは困難な課題に直面していました。タジキスタンの公共部門における制度面およびリーダーシップの能力を高める新たなアプローチを開発すること、そこには改革を始動させる内部能力も含まれていました。
低所得で脆弱な国家において、政府の能力をどのように構築すれば、 その国の状況に適合させられるでしょうか。
旧ソ連の西部地域に詳しく、タジキスタンを訪れたことがない方は、きっと驚くでしょう。ウクライナやジョージアなどの国々との違いは驚くほど大きいものです。世界的な視点で見ると、 タジキスタンの一人当たりGDPは、カメルーン、ジブチ、パプアニューギニアを下回ります。 同国は5年間続いた内戦（1992～1997年）に苦しみ、大規模な国内避難民を生み、公務員組織を壊滅させました。戦後、正式な統治機関が設立されたにもかかわらず、制度面の能力は依然として弱いままです。
こうした状況において、世界銀行の能力構築のアプローチは、環境が受け入れられる改革の規模を過大評価し、制度を支えるインセンティブを理解できないことが少なくありません。解決策は「トップダウン」になりがちです。最善の慣行に詳しいものの、必ずしもタジキスタンに最適とは限らない国際コンサルタントが政府に提示します。その結果、強化しようとする機関のリーダーシップが解決策を自らのものとすることはほとんどありません。私たちはこうしたお決まりの道を進む代わりに、枠にとらわれず考え、政府の中間管理職を当初から巻き込むことにしました。私たちの目的は、組織目標に対する当事者意識をリーダーシップ層に育むことでした。
タジキスタン大統領府管轄の公務員局（CSD）を試験的な対象とし、上級管理職と中間管理職が組織目標を定める取り組みを行いました。さらに、その目標と、達成に利用できる制度、組織、人材とのつながりを見いだせるよう、彼らをコーチングしました。この活動は、ガバナンス・パートナーシップ・ファシリティを通じた世界銀行執行の信託基金により資金提供されました。
まず、CSDの利用者、すなわちタジキスタンの他省庁・機関を代表する高級幹部を対象に調査を行い、業績評価や採用手続きなど、CSDから受けるサービスについて意見を集めました。その結果、多くの利用者が何を期待すべきかを知らず、またサービスの質に満足できない、あるいは一貫性がないと指摘する人もいることが分かりました。
CSDのリーダーシップは10人の作業部会を設置し、改革を議論し設計する場を設けました。同部会が特定した目標は明快でした（例：ウェブサイトを更新・維持すること、公務員の採用慣行とキャリア管理を監督する十分な権限を確保すること）。目標をプロセスに分解し、業績に焦点を当てて分析しました。これにより、CSDと世界銀行チームの双方がプロセス上の欠陥に注目し、迅速な改善策を考案できました。
作業部会の主な成果には、次のものがあります。
• CSDを公務員庁（CSA）へと再分類し、他の行政機関と同等の位置づけにするとともに、公務員制度の規制機関として機能するための十分な権限を付与しました。
• 公務員継続教育研究所（CSAの教育部門）を高等教育機関として強化し、教育サービスの拡大、カリキュラム策定における柔軟性の向上、学生交換プログラムの拡充を可能にしました。
• 今後数年間の改革に向けたCSAの「事業計画」を作成し、改革を実行する内部能力が新たな水準に達したことを示しました。
こうした成果を実現するうえで、さまざまな関係者間の連携が不可欠でした。世界銀行職員とCSA管理部門の緊密な協働関係は、活動の定義と管理を助け、当事者意識を確保し、率直な課題の議論を可能にしました。階層的な文化を持つタジキスタンでは、機関の管理部門が上位の意思決定層に変更を提案するのは難しいことがよくあります。世界銀行チームは大統領府と協働し、CSDが任務を遂行する能力を高め得る制度改革を提案しました。同時に、変更を実施する当事者に支持されるよう、機関の管理部門とも調整しました。
最終的に、私たちの目標は改革を行う内部能力を構築することでした。このアプローチでは、プロジェクト実施の初期段階で労働集約的な関与に多大な投資が必要でしたが、それによって信頼と理解の基盤が築かれ、中期的に複雑な改革を特定し、対処する助けとなりました。これは実を結ぶ投資です。
この記事は当初、 世界銀行の「開発のためのガバナンス」ブログに掲載されました。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しません。
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著者：Oleksii Balabushkoは世界銀行グループの公共財政専門家です。Jana KunicovaはECA PREMのガバナンス専門家です。
画像：ヤハク村近くの畑で綿花を収穫する男性。REUTERS/Nozim Kalandarov BUSINESS) – RTX1472R
