2011年末、私たちの Institutions Taking Root （ITR）シリーズの一環として、同僚たちと私は東ティモールで最も辺鄙な村々を訪れ、保健省（MoH）と社会連帯省（MSS）の実績について市民の意見を聞いた。
訪問先で出会った市民の反応は興味深いものだった。多くの人が1日1.25ドル未満で暮らし、政府と接する機会もほとんどなかった。
オエクシの村長たちとのフォーカスグループでは、「問題や障害がいろいろあっても、地域社会はMSSの制度を信頼している。……サービスを提供し、地域社会を支えてくれる」と聞かされた。診療所の一部が機能しておらず、医療用品の在庫も乏しく不安定だったにもかかわらず、市民はMoHの実績についても同様に寛大な評価を示した。
MoHに対する好意的な評価は、サービスが無料で、軽い病気の治療を受けるために遠くまで移動する必要がないことによって、明らかに高まっていた。それでも、MoHとMSSは市民の信頼を得るために何をしたのか、どう信頼を築いたのかという疑問が残った。
制度は地域社会とのつながりを取り戻し、短期的で現実的な目標を設定する必要がある
脆弱国・紛争影響国（FCS）で「成功した」制度を築くのは、容易なことではない。
一般に、共有されたビジョン、問題解決型の管理手法、業務の高い具体性と低い取引コスト、そして明確に定められた実績基準が、 制度の発展に重要だと考えられている。
しかし、ITRの事例研究から実感されるのは、政治と社会が制度の発展を形づくるという考え方だ。さらに、制度の内部管理を強化し、信頼を築けるよう社会的・政治的な力学に対処する能力が、成功の鍵となる。
MoHとMSSは、共通点と相違点のある方法でこれを実現した。それぞれの政治的後援者との関係は異なり、MSSは社会不安を受けて政治権力の後押しを得た一方、MoHは当時の首相と取引をまとめ、政治的干渉から省を守った。
それでも、両制度とも社会不安が続く時期を含め、郡や村のレベルで人員を配置していた。
活動する地域社会から職員を採用し、伝統的権威者や期待を寄せる市民――反政府勢力、デモ参加者、国内避難民など――と積極的に関わった。要求を聞くだけでなく、地域で受け入れられているやり方を理解し、それに沿うためである。
MSSは、まず国内避難民の再統合に、次いで社会的対立の解決に、地域固有の紛争解決慣行を取り入れた。それにより、同省が地域社会の利益のために働いていることを示した。ある地域住民はこう語った。「［省の］仕事は平和を築くこと。ここに来て、地域社会の問題、未解決の問題について話し合うことだ」。
保健分野では、地域診療所や移動診療所を迅速に建設し、ドナー、地元の臨床医、NGOと連携して、国民投票後の暴力が続くなか、村々で保健サービスを途切れさせないよう支援した。こうしてMoHは、基礎から築き上げられることになった。
保健行政担当者は、基本的な保健サービスの提供と3か月単位の郡保健計画の実施を優先し、能力を超えて複数年の保健戦略を実行しようとするのではなく、短期目標に重点を置いた。
世界銀行の報告書によると、2006年までには、東ティモールのどこで最も効果を上げている公共サービスは何かと尋ねても、答えは一様に保健サービスだった。
開発実務者にとって、どんな意味があるのか？
MoHとMSSの経験は、制度の発展がしばしば非常に個別性の高いもので、後退することもあると示している。特にサービス提供において信頼を得るには、社会的・政治的な期待に巧みに対処するとともに、地域のやり方を反映する力が求められる。では、開発実務者に何ができるのか。こうした成果や道筋を、どのように計画に取り入れればよいのか。
外部から眺めるだけでは、開発実務者が社会的・政治的な力学の働きを理解するのは難しいことがある。しかし、MoHとMSSの経験は、エリート層の利害や影響力、市民の期待、地域における権威や意思決定の源泉といった現地の状況を考慮すれば、成果につながる計画を改善し、より能力の高い制度を築くうえで大きな助けになることを示している。
そのために、市民向けの情報公開や、市民の不満に対応するための協議会開催など、従来型の手段を用いることで、橋渡しを始め、信頼の回復につなげられる。
しかし最終的に、投資先として最も有望な制度の場は、政治・行政エリートとその支持者が新たなルールを積極的に交渉しているところだ。ここで開発実務者に求められるのは、広範なシステム変革を目指すことではなく、パートナーとともに段階的かつ革新的な方法で働きかけ、交渉を制度面・開発面で望ましい成果へと導くことである。
この記事は当初、 世界銀行「ガバナンス・フォー・デベロップメント」ブログに掲載された。
掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：キャサリン・アンダーソンは、世界銀行のオペレーションズ・アナリスト。
画像：スイスのサミュエル・シュミット大統領（右）と国連のコフィー・アナン事務総長（右）が、2005年10月7日、スイス・ベルン近郊のケールサッツでの公式実務訪問中に握手を交わす。UNICS REUTERS/Pascal Lauener
