欧州はどこへ向かっているのか。欧州の諸制度は、長い衝撃と危機の歴史に根ざしているが、現在の混乱と政治的不確実性の水準は、この大陸にとって異例である。さまざまな形で、近週展開しているギリシャの騒動と、将来的な英国のEU離脱の可能性は、いずれも欧州の現行の制度的現状が持続不可能であることを浮き彫りにしている。
しばらく前から、批判派は、欧州の苦境を、通貨同盟の形成が経済的・政治的な誤りであり、対立と解体につながったことの裏付けとみなしてきた（例：Feldstein 2012）。これに対し、ユーロの支持者は、欧州の困難は制度的取り決めが未完成であること（「建設途上の家」（Bergsten 2012））に起因するとし、解決策はさらなる統合、すなわち銀行、財政、そして完全な政治同盟であると主張してきた。
欧州を未完成の家になぞらえる比喩は、EUの主要機関のトップが共同執筆した新たな「Five Presidents’ Report」（Juncker et al. 2015）にも見られる。同報告書の中心的なメッセージは、「ユーロは成功し安定した通貨である」が、欧州の経済通貨同盟は「数十年かけて建てられたが、部分的にしか完成していない家のようなもの」であり、「今こそその基盤を強化すべき時である」として、金融同盟（銀行同盟の完成と欧州預金保険制度の創設を含む）、財政同盟、そして「上記すべての基盤となる政治同盟」に向けて前進すべきだというものである（Juncker et al. 2015, pp. 4-5）。
欧州の課題はさらなる統合によって解決すべきだという考え方には、第二次世界大戦直後の欧州プロジェクトの始まりにまでさかのぼる、由緒ある歴史がある。この戦略の背後にある目標と前提は何か。その見通しと限界はどこにあるか。近年の二本の論文（Spolaore 2013 および 2015）において、私はこれらの問いを政治経済学の観点から検討し、欧州統合の性質をめぐる政治的議論を、国家の規模と政治的国境に関する経済学的研究と結びつけている。1
部分的統合とジャン・モネの「連鎖反応」
欧州プロジェクト全体は、石炭・鉄鋼、貿易、そして後に共通通貨といったいくつかの分野において、政策機能と制度を部分的に統合する戦略に基づいており、他の分野でもさらなる統合が続くことが期待されていた。この戦略は、共通の軍隊と予算、そして共通の立法・行政機関を含むはずだった、より野心的な防衛・政治共同体の創設の試みが崩壊した後、1950年代に欧州統合の中心的アプローチとなった。
直接的に完全な政治同盟を形成しようとする試みが挫折したため、ジャン・モネと欧州プロジェクトの他の支持者たちは、段階的統合という代替の道を追求した。このプロセスは主に技術的・経済的な分野で進められ、より政治的な分野でのより深い統合が、肯定的な仕組みだけでなく否定的な仕組みを通じても続くと期待されていた。確かに、モネと彼の協力者たちは、統合による利益が欧州人の選好の収斂とさらなる統合への需要につながると、かなり楽観的であった。しかしながら、彼らはまた、部分的統合が逆説的にも、その 欠点と限界ゆえに、さらなる統合につながりうると予想していた。すなわち、彼らは不完全性を欠陥ではなく特徴とみなしていた。それは将来のより緊密な連合へとつながるからである。この戦略は、モネの協力者の一人によって明示的に説明されている（Ball 1994, p. 10）：
「この一見したところの狂気の中には、よく考え抜かれた方法があった。ジャン・モネのもとで働いた我々は皆、限定された経済部門を各国政府の管轄から切り離し、その部門を超国家機関の主権的な統制下に置くことが、いかに非合理的であるかをよく理解していた。しかし、モネはいつもの鋭い洞察力で、この枠組みの非合理性そのものが、まさに彼が望んだもの、すなわち連鎖反応の引き金を引くための圧力をもたらしうると認識した。石炭と鉄鋼を切り出したことから生じる不都合と複雑さが、加盟各国政府に他の生産分野もプールすることへの同意を促すであろう。」
その後、ユーロは創設者たちによっても、「欧州の政治的統一に向けたさらなる一歩であり、かつさらに他の段階への前提条件」（Padoa-Schioppa 2004, p. 6）とみなされた。そして、この踏み石の役割は、その制度的欠陥にもかかわらず、あるいはそれゆえに果たしうるものとされた。ユーロ圏には、正式な最後の貸し手、銀行同盟、財政同盟など、成功した通貨同盟と歴史的に結びついてきた制度が欠けていたが、これは、長期的には必然的に政治同盟へとつながる動的な道筋の一部として正当化されうるものだった。例えば、1991年にドイツのヘルムート・コール首相は、「長期的に政治同盟なしに経済通貨同盟を維持できると期待するのは不条理だ」と述べた。モネの連鎖反応の伝統において、コールの発言は、ユーロの長期的な存続可能性に対する痛烈な評価ではなく、最終的には経済通貨同盟の後に政治同盟が「続かざるをえない」だろうという楽観的な予測として意図されていた。
「連鎖反応」方式の成功と限界
欧州の現在の経済・政治危機は、不完全な制度統合のリスクと非効率性を裏付けている。ある程度は、近年の出来事によって、こうしたコストと非効率性が、例えば銀行監督の分野において、さらなる制度統合への圧力を生み出しうることも示された。また、欧州人が現在の苦境から、より強固で、より深く統合された制度とともに脱却する可能性は確かにある（ただし、決して保証されてはいない）。とはいえ、この危機は、不完全な統合という連鎖反応方式に伴う重大な危険と限界を浮き彫りにした。2
連鎖反応アプローチの根本的な問題は、選好、文化、アイデンティティの異なる人々の間で政治統合が試みられる際に伴う、異質性のコストと制約を過小評価していることである。
統合は、貿易のように異質性のコストが比較的低く、多様性がもたらす利益によって部分的に相殺される分野で、成功して軌道に乗りやすい。しかし、異質性のコストが低い分野での成功が、財政政策や防衛・安全保障のように、異質性のコストがより高いより政治的な分野の統合でのさらなる成功を必ずしも意味するわけではない。
この点で、欧州統合に対する連鎖反応的アプローチは誤解に基づいており、その誤解とは、 経済 統合が必然的に 政治統合につながるという期待である。
歴史的に政治的統一は、統一された国内市場内の経済統合を促進するために用いられてきたが、逆のことは通常起こらない。むしろ、国際協力によって達成される経済統合は、政治統合の補完物というより代替物であることが多く、より多くの経済統合は、政治的な 分裂を伴う傾向がある。3
実際には、制度統合が進み、取り組みやすい果実が摘み取られると、より急峻な異質性のコストに直面する。ある時点でこうしたコストは政治的に過大となりがちで、プロセスを停止させたり、さらには制度全体の崩壊を招いたりすることもある。関係するすべての国民の幅広い民主的合意なしに、より統合を進める先行の段階が踏まれていた場合、そのリスクは特に高い。
実際、高い異質性のコストは、これまでのところ欧州人が完全な政治同盟を形成することを阻んできた。防衛や外交政策といった敏感な政治機能を統合しようとする試みは、あまり進展していない。超国家的なレトリックにもかかわらず、最終的な主権的統制と、正当な強制力行使の独占は、依然として各国政府の手中にしっかりと残っている。
したがって、段階的・部分的統合というモネの方法は、異質性のコストが低く規模の経済が大きい分野に適用された場合には成功してきたが、異質性のコストがはるかに高い分野において、そうした漸進主義がさらなる統合につながる保証はなく、また、統合の結果としてそれらのコストが内生的に低下する保証もない。
将来への教訓
モネの連鎖反応戦略の成功と限界から、どのような教訓を引き出せるだろうか。
第一の教訓は、肯定的かつ比較的楽観的なものである。
部分的統合の戦略は、貿易や資本市場のように、異質性のコストが比較的低く、規模と範囲の経済が大きい分野で適切に実施された場合、欧州人に大きな利益をもたらしてきた。
これらの分野にはまだ多くの課題が残っており、五人の大統領（Juncker et al. 2015）のような欧州統合の支持者が、経済・金融統合を強化するための幅広い取り組みを推進するのは正しい。
しかし、歴史的記録はまた、十分な民主的合意がない限り、財政および政治分野での統合に向けて重要な前進を遂げることが非常に困難であろうことを示唆している。この点で、教訓はいっそう慎重さを促すものである。
欧州人の間の選好、価値観、信念、行動の違いから生じる異質性は、組織的に無視したり、ひそかに回避したりすることはできず、不完全で欠陥のある制度に伴う高いコストを減らすために、政府と有権者にさらなる統合を受け入れることを強いる。欧州はもはや、プロジェクト全体に対する広範な民主的支持がないままに、一連の段階的措置が「ますます緊密化する連合」への不可逆的な道へとつながるという考えの上に築かれることはできない。欧州人が本当に政治同盟を望むのであれば、それを直接かつ明示的に目指さなければならない。そうでないならば、解決策は、異質性のコストを過小評価し、収斂を過大評価する段階的な連鎖反応戦略ではない。不完全な家の比喩に戻ると、「Five Presidents’ Report」が述べるように、政治同盟が完全で効果的な経済通貨同盟にとって真に必要な「基盤」であるならば、それは、必要に迫られて終盤の段階で、老朽化した建造物の上に置かれる「屋根」であってはならない。むしろ、それは直ちに、建物の土台として構築されるべきであり、ただし民主的合意にしっかりと根ざしている場合に限る。
そして、ここに問題の核心がある。すでに強調したように、異なる集団や国民が民主的に政治同盟を形成する場合、規模と、公共財や政策に対する異質な選好から生じるコストとの間にトレードオフが存在する。したがって、欧州プロジェクトの支持者たちは、欧州統合は不可逆的であり、EU（その内部のユーロ圏を含む）は、制度統合を深化させながら規模を拡大し続けることができるという、歴史的に抱いてきた見解を放棄せざるをえないかもしれない。
その代わりに、さらなる統合が進められるのであれば、欧州人は、EU内の一部の国のみが自発的により緊密な財政・政治同盟へと動く一方、他国はより緩やかな結びつきを維持し、あるいはユーロ圏やEUから離脱する「多速度の欧州」を受け入れざるをえないかもしれない。この現実に抗うのではなく、欧州の制度は、はるかに柔軟性を持って構築されるべきであり、参入のためだけでなく離脱のための明確な規定も含むべきである。
要するに、より現実的な政治経済学的分析は、自然に、より効果的な異なる戦略を示唆する。その戦略とは、欧州統合へのさらなる措置を、経済的に有益であり、政治的に それ自体の利点によって安定しており、かつ関係する国民によって公然と民主的に支持されている場合にのみ取られるべきである、というものである。
参考文献
Alesina, A および E Spolaore（2003）、 The Size of Nations、Cambridge, MA: MIT Press。
Ball, G W（1994）、「Forward」、所収： Jean Monnet. The First Statesman of Interdependence、François Duchêne 著、New York: Norton
Bergsten, C F（2012）、「Why the Euro Will Survive. Completing the Continent’s Half-Built House」、Foreign Affairs、 September/October。
Feldstein, M（2012）、「The Failure of the Euro. The Little Currency That Couldn’t」、 Foreign Affairs、January/February。
Guiso, L, P Sapienza および L Zingales（2014）、「Monnet’s Error?」EIEF、Northwestern および Chicago Booth School。
Juncker, J-C、D Tusk、J Dijsselbloem、M Draghi および M Schultz（2015）、 Completing Europe’s Economic and Monetary Union、European Commission、Brussels。
Luque, J, M Morelli および J Tavares（2014）、「A Volatility-based Theory of Fiscal Union Desirability」、Journal of Public Economics、112: 1-11
Padoa-Schioppa, T（2004）、 The Euro and Its Central Bank. Getting United After the Union、Cambridge (MA): MIT Press。
Spolaore, E（2013）、「What is European Integration Really About? A Political Guide for Economists」、Journal of Economic Perspectives、27(3): 125-44
Spolaore, E（2015）、「The Political Economy of European Integration」、次の書籍の第26章として近刊予定： Routledge Handbook of the Economics of European Integration 、H Badinger および V Nitsch 編、Routledge: London and New York、CAGE Working Paper No. 221 および NBER Working Paper No. 21250。
The Economist （2014）、「Goldilocks Nationalism」、27 September。
注釈
[1] その文献の簡潔な概観については、 The Economist （2014）を参照。
[2] より詳細な議論については、Spolaore（2013, pp. 138-139）を参照。実証分析は Guiso et al.（2014）によって提供されており、同研究は、1992年のマーストリヒト条約、2004年の拡大、2010年のユーロ圏危機が、ほとんどの欧州市民が依然として共通通貨を支持しているにもかかわらず、欧州市民の親欧州的な感情を低下させたことを明らかにしている。通貨同盟と財政同盟の最適な順序付けに関する興味深い理論モデルは、Luque et al.（2014）によって提供されている。
[3] 例えば、Alesina and Spolaore（2003, chapters 6, 10 and 11）を参照。
本記事は、 VoxEU との協力により掲載されたものである。掲載は、世界経済フォーラムによる見解の支持を意味するものではない。
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執筆者：Enrico Spolaore は、タフツ大学の経済学教授であり、同大学において2006年から2012年まで経済学科長を務めた。
画像：欧州中央銀行（ECB）の本部が写っている。REUTERS/Ralph Orlowski.
