1978年から2012年にかけて、中国のGDPは年平均約10％の成長率で拡大し（2012年価格で3,410億ドルから8.3兆ドルへ）、その過程で5億人以上の中国人を貧困から脱却させた。この成長の多くは、輸出主導の工業化と都市化戦略によるものであった。この戦略により、急速に拡大する都市に新たな機会が生まれ、労働力、資本、技術、インフラが結集して世界市場向けの供給能力が形成された。マッキンゼー・グローバル・インスティテュートによれば、2025年までに世界で最もダイナミックな75都市のうち29都市が中国に所在することになる 中国に所在することになる。
しかし、この都市を基盤とした輸出主導型の成長モデルは、現在の中国が対処しきれない課題も生み出した。不動産バブル、交通渋滞、汚染、持続不可能な地方政府債務、土地関連の汚職、そして社会保障への不平等なアクセスに起因する社会不安である。その結果、安定性、包摂性、持続可能性を重視する消費主導型の新たな成長モデルへの転換が、中国の最優先課題となっている。中国は、急速に拡大する都市のために新たな「成長秩序」を模索している。
現在の経済成長モデルは、生産の主要な 要素 ――土地、労働、資本、そして全要素生産性（効率性の尺度）――の組み合わせに着目している。しかし、産出量へのこの狭い焦点は、経済の人間的側面、すなわち成長が中国の一般市民の生活にどのような影響を与えるかを無視している。
一方、「成長秩序」は 秩序とは、社会政治的・経済的な 制度 の組み合わせに重点を置くことを意味する。これには規範、手続き、法律、執行メカニズムが含まれ、生活水準の向上、より健全な自然環境、調和が取れ革新的な社会といった社会目標の達成を目指す。
成長秩序の安定性は、国家、市場、社会の間で制度化された効果的な調整に依存する。これは、これらの集団内部および相互間の利害が対立していることを考えると大きな課題である。さらに重要なのは、成長秩序の有効性の多くが、市場に対する公共サービスの提供における中央政府と地方政府の関係に依存する点である。
実際、中国国外で広く信じられていることとは異なり、中国国家は一枚岩ではない。中国国家は、多くの政府層や準政府機関からなる非常に複雑な官僚機構であり、必ずしも中央の指示に従うわけではない。中央政府は国家全体または制度全体の利益を担い、法的、規制的、そして広範な金融・財政政策を用いてその目的を達成する。しかし、国家が民間企業、個人、市民社会と関わるのは、主に地方政府と国家規制機関の地方事務所を通じてである。
中国の成長秩序の特徴は、地方政府が雇用、歳入、投資、そして財政・人的資源へのアクセスをめぐって、互いに積極的に競争している点にある。これは、地方政府の指導者が中央から任命され、近年まで昇進が主として地域のGDP成長をもたらす能力に基づいていたためであり、経済全体の過剰投資につながった。
したがって、地方政府と中央政府の相互関係は複雑であり、特に歳入の分担や公共サービス提供の責任に関してそうである。中央政府が改革に取り組んでいる場合でも、地方レベルでの実施は、地域的な利害や既得権益のため、非常にばらつきが生じうる。
例えば、2008年以降、中央当局が世界的危機に対抗するために成長を押し上げようとした際、地方政府は銀行融資への制約を回避しようとするシャドーバンキングの仕組みを通じて投資能力を拡大した。
地方政府は国全体の財政収入の50％を受け取る一方で、財政支出の85％を負担しているため、土地売却によって予算を補おうとしている。2012年には、中国の地方政府は土地および不動産売却から2.9兆元（4,750億ドル）の収入を得たが、その他の地方収入は6.1兆元であった。
民間セクターと比べ、地方政府や国有企業は著しく安価な資金調達が可能な傾向にある。公定金利とシャドーバンキングの借入コストとの差は、最大で10パーセントポイントに達することもある。安価な資金と土地収入は、十分な市場規律が働かないまま、過剰なインフラと産業能力をもたらした。2008年から2012年にかけて、中国の固定資産投資は136兆元に達し、これは2012年の国内総生産の2.6倍に相当する。
国内消費へのシフトによって経済をリバランスし、過剰投資を回避するには、大規模な財政・金融改革に加え、土地利用権をより明確に画定するための構造改革が必要となる。また、中央政府と地方政府の間の歳入分担の枠組みを見直すとともに、地方政府財政の透明性を高めることも必要となる。
これらの改革は国家と市場をめぐる議論の中心にある。なぜなら、中央と地方の複雑な権限分担の中で、民間セクターは容易に締め出されかねないからである。したがって、新たな成長秩序を創出するには、中央政府が地方政府と市場がそれぞれの強みを発揮できるよう、制度的構造とインセンティブを整合させる必要がある。市場には革新の余地を与える必要がある一方、国家は必要な制度的・手続き的改革を実行しなければならない。市場主導の製品イノベーションと国家主導の制度イノベーションの適切なバランスを取ることが、今後数年間に中国が直面する主要な課題となるだろう。
ここで表明された意見は著者個人のものであり、必ずしも世界経済フォーラムの見解を反映するものではない。本記事は Project Syndicateとの協力により掲載されたものである。
著者：Andrew Sheng（馮国経研究所（Fung Global Institute）会長。香港証券先物委員会の元委員長であり、現在は北京の清華大学の客員教授を務める）。Xiao Geng（馮国経研究所リサーチディレクター）。
画像：北京で撮影された人民元紙幣。REUTERS/Jason Lee。
