近年の世界政治を受け、学者や論評家、識者たちは「グローバルなルールに基づく秩序」の終焉を憂慮している。トランプ大統領の「米国第一」政策の姿勢、欧州による難民危機への対応、そしてウクライナなどで主権国家の国境が侵害されても処罰されない状況に、その兆候が見られる。しかし、ルールへの敬意が薄れる一方で、それに代わる国際関係の新たな枠組みが形になりつつあるのかもしれない。「ディールに基づく秩序」へようこそ。
国際関係においてディールは常に役割を果たしてきた。しかし、ルールを補完するディールと、ルールを損なうディールには違いがある。今日結ばれているディールは、後者に当たるものが増えていることを示す証拠が積み重なっている。なぜこうしたことが起きているのか。そして、どのような結果をもたらしうるのか。
ルールに基づく秩序の興亡
このルールに基づく秩序（以下、RBO）は、二つのレベルで成り立っている。抽象的なレベルでは、秩序を築いたり崩したりする力を持つ人々の間で、コストのかかる紛争を回避または解決する最も公正で効率的な方法は、あらかじめ合意した一連のルールに従うことだという認識が共有されている。これは利己的な行為でもある。ルールが行動の予測可能性を高めることで、リスクを減らし、成果が期待できる計画や政策に資源をより効率的に配分できるからだ。実践的なレベルでは、ルールは制度の形をとる。たとえば、主権国家間のルールを定める国連憲章の条文や、自由貿易を支える枠組みを提供する世界貿易機関（WTO）のルールがある。より最近の例としては、国連海洋法条約（UNCLOS）が挙げられる。
地政学の文脈でRBOが適切に機能するには、二つの条件が必要である。
大多数の、できればすべての利害関係者がルールに合意している必要がある。最低限、ルールを破っても逃げおおせると思えるほどの力を持つ人々の同意が必要だ。
ルールは監視され、極端な場合には執行されなければならない。そのためには、ルールを守る共同体の構成員が資源を投じ、違反を抑止したり、違反にコストを課したりする監視の役割を担える能力を育てる必要がある。その証拠は、監視役を務める意思と能力を持つ一つ以上の強国が存在した、地域的または世界的なRBOの歴史的事例に見られる。ローマ帝国は数百年にわたり欧州でルールを維持した。大英帝国は第一次世界大戦まで、海上貿易や奴隷制廃止などの分野で、世界規模でこの役割を果たした。1919年から第二次世界大戦勃発までの期間は、強大な国民国家や帝国の役割を、執行能力を欠く機関に委ねると何が起きるかを示した。この場合、その機関とは国際連盟である。当時の世界大国である米国の力と富を後ろ盾にできなかった国際連盟は、秩序を維持できなかった。
第二次世界大戦後、米国はブレトンウッズ体制の諸機関や国連憲章といった新たな仕組みに支えられ、この役割を極めて意識的に引き受けた。国連は一連のルールを体現し、最も強力な国々に対し、国連安全保障理事会の常任理事国として執行に拒否権を持つ形で、自国の利益が守られるという保証を与えた。この秩序は超大国間の競争と並存しながら1989年まで続いた。その後数十年にわたり、米国は自らが世界の警察官、あるいは「不可欠な国」として行動していると考え続けた。ルールに基づく秩序は、当然視できるほど順調に機能しているように見えた。
しかし、グローバル化がもたらした経済の「平準化」によって、RBOを支える重要な条件を揺るがす大きな変化が二つ生じた。第一に、経済力が大規模に移転し、米国と欧州の相対的な優位が低下する一方、中国のような非西側の主体が台頭し、より多極的な勢力図が形成された。ルール作りに発言権を持つ国々が増え、その利害も多様化した。
この変化に関連して、米国は世界の監視役を務める意欲を失い、おそらくその能力も低下している。その一因は、イラク、アフガニスタン、リビアにおける9・11後の政策が失敗したとの認識にある。それが軍事介入に対する西側諸国の世論の懐疑を招いた。また、国連の承認を得ずに西側諸国がコソボやイラクに侵攻したことも、中国やロシアなど他の利害関係者に、自国の利益がもはや考慮されていないと感じさせた。
米国が世界の警察官の役割から退きつつあることは、オバマ大統領の「後方から主導する」アプローチに表れていた。それでもトランプ大統領は、オバマ外交の「理想主義」を批判して選挙戦を展開し、就任演説でこう述べた。「何十年もの間、われわれは米国の産業を犠牲にして外国の産業を豊かにし、米軍を大幅に弱体化させながら他国の軍隊に補助金を出してきた。自国の国境を守ろうとしない一方で他国の国境を守り、海外に何兆ドルも費やす一方で、米国のインフラは荒廃してきた（……）。しかし、それは過去のことだ。これからは未来だけを見据える。この日を境に、米国第一でいく」。その後の政策表明からは、米国により有利な取引となるよう、同盟関係や貿易協定を見直す方針がうかがえる。
以下の事例は、新たな「ディールに基づく秩序」（以下、DBO）の輪郭を示すものと捉えられる。第一に、オバマ大統領の下で、イランが核不拡散条約の条件を満たさなかったことに対し、国連が対応した。しかし、「ルール」が求めるように履行を強制するのではなく、テヘランとディールを結び、イランの核兵器開発計画を止めるための複数の措置と引き換えに制裁を解除した。
第二に、トランプ大統領は就任すると、欧州のNATO加盟国が防衛費を十分に支出しないというワシントンの長年の悩みを、米欧間または米独間の貿易収支という文脈に置き直した。2017年5月30日、彼はこうツイートした。「ドイツとの貿易赤字はとてつもなく大きい。そのうえ、NATOと軍事に支払う額は、本来払うべき額よりはるかに少ない。米国にとって非常に悪いことだ。これは変わる」。欧州諸国に同盟の防衛負担を分担させるために貿易を交渉材料としていたのか。それとも貿易交渉で優位に立つため、欧州防衛から手を引くと脅していたのか。おそらく両方だろう。重要なのは、条約（NATO憲章と大西洋横断貿易投資パートナーシップ、TTIP）に根差していた地政学的関係が、今やディールとして扱われている点だ。
アジアでも同様のことが起きている。北朝鮮の核拡散という課題に対し、核不拡散条約を持ち出したり、国連安全保障理事会決議に頼ったりするだけでは不十分で、ディールを組み立てることで対応している。中国は貿易で米国を「食い物にしている」にもかかわらず、トランプ大統領はこう述べた。「中国がわれわれを助けてくれるなら（北朝鮮問題で）、貿易に対する私の考えは大きく変わる」。
現米国大統領は著書を執筆した。『The Art of the Deal（ディールの技術）』が、これを米国だけの外交現象と見るのは誤りだ。国連安全保障理事会の常任理事国すべてに加え、ドイツとEUもイランとの「ディール」の当事者であり、そのディールは、次のような批判に対して擁護されなければならなかった。秘密の付随合意を伴っていたという批判。
実際、ルールに基づく秩序を声高に支持する欧州諸国も、好条件のディールが提示されると、同じようにルールを見過ごす傾向があるようだ。財政赤字と借入に関するユーロ圏の規則をめぐっては、フランスの財政政策の不備やギリシャの債務問題が、ユーロ圏のルールを執行するのではなく、ディールを結ぶことで解決された。同様に、英国のEU離脱（ブレグジット）の過程も、共有されたルールの枠組みに頼るより、ディールの成立がすべてとなっている。
最も明白な例は移民問題だ。難民の権利と、難民を保護する国家の法的義務を「定める」国連難民条約は、トルコとのディールを優先するため脇に置かれた。アムネスティ・インターナショナルの報告書によれば、「欧州の指導者たちはブリュッセルに集まり、国際的義務をあっさり無視して、ギリシャの島々に不規則に到着したすべての人（庇護希望者を含む）をトルコに送還することで合意した」。その後、欧州議会議長のアントニオ・タヤーニは、提案したこの手法をアフリカにも広げることを。「欧州はバルカンルートを封鎖するため、トルコに60億ユーロを渡した。今度はリビアにも同じことをする時だ」。
もちろん、ディールを結ぶこと自体は新しいものではなく、ルールの策定や解釈をめぐって、常に一定の取引が行われてきた。ルールがもはや重要ではないということでもない。むしろ、国際合意を構成する際、一連のルールに代わってディールが選ばれるケースが増えているように見える。
ディールの技術
DBOはRBOと何が違うのか。
1. DBOでは、国際関係がより限定的で二国間的、かつ取引的になる。多数の相手と合意を組み立てるなら、ディールよりも一連のルールのほうが効率的だ。ディールでは、相手全員との並行交渉が必要となり、各当事者が自分の扱いをおおむね公平だと感じるよう配慮しなければならない。その結果、ルールの枠組みには複数の課題が盛り込まれやすく、取引材料の持ち寄りを促すこともある。広範な多国間のルールに基づく合意は、共同体を築く意図を伴うことが多く、そのため、関連するルールには価値観と利害の両方が盛り込まれやすい（例：EU条約）。ディールは、二者または三者間の取引的な関係を組み立てるのに適している。したがってDBOはより二国間的で、関係の単一の争点、あるいは二、三の分野での交換条件に焦点を定める。
2. DBOはより脆弱である。ルールには違反者への制裁が伴い、遵守状況を監視し、違反を取り締まる仕組みを備えていることも多い。しかし、ディールによって関係が成立している場合、違反に続いて一方が単に手を引く可能性が高い。脆弱さのもう一つの理由は、ディールが短期間での履行を前提としやすいことだ。ルールに基づく秩序では、履行の遅れを仲裁に持ち込み、検証手段をめぐる論争を続けることもできる。ルールの枠組みが複雑または多国間にわたる場合、違反者を罰したり排除したりする前に、ルールを受け入れる共同体の合意が必要となることもある。しかし純粋なDBOでは、履行の失敗がすぐに明らかになり、ディールの崩壊につながりやすい。こうした理由から、DBOは拘束力のあるRBOよりも脆弱である。
3. DBOは透明性と説明責任に乏しい。はったりや欺瞞は、ディール交渉につきものだ。DBOでは欺瞞が重要な役割を果たすため、監視や執行の仕組みが機能するだけの透明性を必要とするRBOよりも、秘密主義になりやすい。1916年のサイクス・ピコ協定と、1939年にソ連とナチス・ドイツが結んだモロトフ＝リッベントロップ協定の秘密議定書は、人目を避けて結ばれた有名なディールの例である。国際連盟規約と国連憲章はこの慣行を禁じたが、こうしたディールはその性質上、阻止が難しい。秘密条項を含むディールは、政治的な仕組みや自由なメディアによる監視を受けにくい権威主義体制のほうが成立させやすい。しかし、DBOにおける欺瞞の価値は、民主主義体制に課題をもたらす可能性がある。
4. DBOは、力関係によってより直接的に形作られる。『The Art of the Deal』の第5章は「自分の交渉力を使え」と題されている。これは、ディール交渉において力が重要な要素であることを示している。共通のルールを守る幅広い国々との整合性や、第三者機関（オンブズマン、事務局、裁判所）の介入によって力の優位性が制限されるルールの枠組みとは異なり、DBOは力の不均衡によって、より直接的に形作られる。
それが何を意味するのか。
DBOが台頭しているとすれば、それは今日の世界政治の性格について何を示しているのか。
第一に、世界はより不安定な時期に向かう可能性がある。国際関係はより流動的で予測しにくくなり、国々の関係も脆弱になるだろう。
第二に、DBOの取引的なスタイルでは、人権のような課題を、貿易関係や相互防衛など本質的に別の目的を持つルールの枠組みに組み込んで推進することが難しくなる。取引的なスタイルの台頭は、国境を越えた共同体の形成への関心が薄れた世界を反映している。
第三に、DBOは国家間の不平等を固定化、または深刻化させる可能性がある。ディールによって、より強い当事者が弱い相手を搾取できるためだ。
ある意味で、DBOは、はるか昔に各国が今日なじみのある国際ルール、裁判所、監督機関の制度を受け入れるきっかけとなったのと同じ弱点によって、崩壊するかもしれない。上述した要因のうち、DBOのアキレス腱となるのは、履行を実現しなければならないことだろう。格言の一つが、ドナルド・トランプの著書『The Art of the Deal』に記されている。約束した成果を必ず実現せよ、というものだ。「人をだますことはできない。少なくとも、長くは続かない。期待を高め、素晴らしい宣伝をしてあらゆる報道を集め、多少大げさに言うこともできる。しかし、約束した成果を出さなければ、いずれ人々に見抜かれる」。
秩序を保つ同盟や多国間の枠組みに対する信頼が低下すると、国際システムのすべての主体は、安全保障における「自助」のアプローチを検討せざるを得なくなる。つまり、自国の防衛により多くの資源を充てる必要が生じる。これは、社会保障支出や、気候変動への適応、第四次産業革命の影響など、他の課題に対処する政策から資源を振り向けることを意味する。その機会費用は大きい。
代替策は何か。
DBOの不安定さ、冷徹な取引性、搾取を避けるには、ルールは成果をもたらす一方でコストもかかるという事実に向き合う必要がある。共通の利益を反映する既存のルールを維持し、必要に応じて新たなルールを交渉するために、労力を投じなければならない。ルールを公正に執行するため、資源と政治的意志を投入する必要がある。長期的には、結局のところ、ルールこそが最良のディールだと分かるかもしれない。
