世界人道デーには、世界各地の人道支援関係者の目覚ましい功績を称えるとともに、私たちの業界がかつてないほど困難な状況にあることを認めなければならない。国際的な救援と開発に約40年間携わってきた立場から言えば、現在直面している課題の重なりは前例がない。避難民は増え、危険な非国家主体は強大になり、そうした事態への対応をめぐる国際社会の合意は乏しくなっている。
今秋、世界の指導者たちが持続可能な開発目標（SDGs）に署名することで、重要な一歩を踏み出すことになる。SDGsは、15年間にわたる17項目の野心的な目標であり、世界的な食料安全保障の実現、気候変動への対応、極度の貧困の撲滅を目指している。
しかし、人道支援コミュニティと私たちが支援する人々は、SDGsにさらなる役割を果たしてほしいと考えている。これらの目標は良い開発を促すうえで必要ではあるが、世界の最も深刻な課題に対して持続的な前進を実現するには十分ではない。極度の貧困の撲滅といった重要な地球規模の目標の進展は、世界の指導者が、最も慢性的な苦難と低開発の源泉、すなわち脆弱国家と脆弱地域に注目しなければ、損なわれる可能性が高い。
脆弱国家は、長期化する危機、繰り返される暴力的紛争、脆弱な統治または腐敗した統治によって特徴づけられる。脆弱地域とは、脆弱国家内で最も脆弱な地域、または比較的安定した環境の中で継続的な紛争や気候の影響を受けている地域のいずれかを指す。こうした地域には、紛争により住まいを追われた世界の6,000万人の大多数も暮らしている。この数字は衝撃的であり、第二次世界大戦以降のどの時期よりも高い。この不安定化の一因として、多くの脆弱国家は、イスラム国、ボコ・ハラム、アッシャバーブといった悪名高い非国家主体によって恐怖に陥れられている。
極度の貧困は脆弱国家に集中している。現在、経済協力開発機構（OECD）の脆弱国リストに含まれる50カ国に、極度の貧困状態にある人々の43%が暮らしている。SDGsが進展しない限り、2030年までにこの割合は62%に上昇すると予測されている。
SDGsの課題に対処するには、国際社会は、最も複雑で、しばしば危険な環境における低開発に戦略的に取り組まなければならない。要するに、脆弱国家は21世紀の開発における「新たな常態」を示しているのである。
残念ながら、国際システムはこの課題に対応するのに適していない。援助の枠組みは、主として1945年の国際連合の設立に由来する。世界人権宣言が画期的な成果であったことは疑いなく、主要な国際機関の設立も同様である。たとえば、国連児童基金（UNICEF）、国連食糧農業機関（FAO）、世界保健機関（WHO）、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）などがある。しかし、その枠組みと資金調達の仕組みは老朽化が目立っている。中央集権化は官僚的な硬直化を招き、イノベーションと柔軟性を締めつけるトップダウン型のアプローチを生んできた。さらに悪いことに、このシステムは慢性的に資金不足である。たとえば、シリア地域対応に対する国連の要請は、わずか19%しか充足されていない。
新たなアプローチが強く求められている。2016年5月、国連事務総長は史上初となる World Humanitarian Summitを主催する予定である。これは、国際社会の取り組みを改革する機会であり、命を救うことだけでなく、脆弱国家における低開発の根本原因に対処することも目指すものである。
SDGsが目指すべき到達点を示す一方で、そこへ至るための新たなロードマップが必要である。次の15年間の成功を確かなものとするために、取り組みを改革する5つの方法を以下に示す。
1. 人道対応と開発アプローチを統合した長期戦略を軸に、脆弱国家への関与を構築する。数十年来続いてきた人道対応と開発支援の分断は、非効率であり時代遅れである。脆弱国家における開発の進展は直線的ではなく、危機によってたびたび中断され、しばしば後退を招く。人道支援と開発プログラムを人為的な順序で組み立てるのではなく、人道と開発の分断を越える複数年にわたる戦略に投資するなど、より戦略的になる必要がある。これらの取り組みの最終的な目標は、予測される危機に対する地域社会の強靱性を高めることである。
たとえば、干ばつが起きやすい北ウガンダのカラモジャ地域では、食料支援からの脱却と農業および畜産の生産性向上に加えて、次の干ばつの影響を受けにくくするための取り組みが必要である。早期警戒システムの正確性と透明性を高めることも、その一つの対応策である。孤立した地域社会の間で物資をより迅速に輸送できるよう、インフラを整備することも、もう一つの対応策である。そして、所得が増加している地域では、住民がショックをよりよく吸収できるよう貯蓄を奨励することが不可欠であり、危機を乗り越えるとともに、危機後に迅速に回復するうえで重要となる。
2. 中央集権的なアプローチから転換し、地域のシステムと関わり、その力を引き出す。人道支援システムは分権化し、より柔軟になり、国連中心主義を弱める必要がある。国際援助機関よりも先に現地に入り、私たちが去った後も長く残る地域社会、企業、地域政府の資源と専門性を活用しなければならない。
レバノンを例に取ろう。同国は大規模な難民危機を抱えている。約150万人のシリア人難民が流入し、現在では同国の総人口の約30%を占めている。難民は社会サービスや学校に大きな負担をかけており、受け入れ地域社会と難民との間の緊張も高まっている。国の政治的な膠着状態が政府の対応能力を妨げているため、レバノンの地方自治体がその負担の大部分を担ってきた。これらの自治体は難民危機の最前線にあり、支援されなければならない。地方政府と並行して、それを排除するような人道支援の仕組みを確立するのではなく、国際社会はより機動的になり、ニーズと能力がどこにあるかを特定し、最も効果的となり得る連携を戦略的に築く必要がある。
3. 平和構築プログラムと紛争低減を開発に統合する。援助は紛争の政治的解決の代わりにはならないが、重要な手段となり得る。紛争の影響を受けた国家では、紛争を緩和し、集団間の平和を構築することが、開発の成果を達成し、不安定化の根本原因に対処するうえで不可欠である。
たとえばコンゴ民主共和国では、慢性的な共同体間の暴力が、苦難と低開発を招く悪夢のような要因となってきた。1994年以降、継続的な紛争により540万人が死亡し、さらに260万人が避難を余儀なくされている。それにもかかわらず、共同体間の暴力と土地紛争への対応に充てられた資金はわずかである。これらの課題が最優先で取り組まれない限り、同国の苦境は長引き、さらなる苦難を招き、同国と国民にとっての望ましい成果を損なうおそれが高い。
4. 金融サービスのイノベーションを活用する。極度の貧困状態にある10億人が適切な金融サービスを利用できず、20億人が銀行口座を持っていない。決済、貯蓄、与信を含む金融商品へのアクセスを改善することで、包摂的な成長を促進し、リスクを軽減することができる。
北ウガンダにおける融資保証プログラムは、初めて銀行が農村地域に進出し、融資を開始することを促している。ケニアとハイチでは、小口保険の取り組みが脆弱性を軽減し、次の危機が到来した際に重要な緩衝材を提供している。金融サービスの強化とデジタルインフラへの投資は、緊急対応の促進にもつながり得る開発投資の例である。
5. 国連の枠組みを超えて前進する。国連が脆弱国家において限界を抱えていることを認めなければならない。国連を中心とする国際システムは、本質的にリスク回避的であり、地政学的な制約を受けすぎている。
シリア紛争の初期には、シリア国家が北部の苦しむ住民へのアクセスを拒み、拒否権を持つ国連安全保障理事会の常任理事国によって政治的に守られた。深刻な人道危機が展開する中、国連は脇に追いやられた。NGOは独自に対応し、国境を越えて北部シリアに支援を届け、人間性を主権の上に置いた。数百万人のシリア人が命を救う支援を受けた。国連が 決議2165を採択するまでに2年を要し、ついに越境支援が義務づけられた。多くの人々にとっては、それでは遅すぎたであろう。人道支援システムは、画一的なアプローチをとる必要はない。国連の決議がなくても、大規模な行動は可能である。
したがって、正式な国連の援助システムの改革に向けた焦点は、他の主体、特に国際NGOと地元NGOの役割を再考し、再編し、拡大する方向へと振り向けられるべきである。これは、苦難を和らげ、人間開発を進め、紛争を緩和し、そして最終的には21世紀の開発課題に対応するために不可欠となるであろう。
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執筆者：ニール・ケニー＝ガイヤー、Mercy Corps最高経営責任者
画像：2014年9月20日、ソマリアのマルカ下シェベレ地域で飢饉から逃れた避難民のソマリア人女性が、首都モガディシュの仮設住居に到着し、子どもと所持品を抱えている。REUTERS/Feisal Omar
