本記事は、 Project Syndicateとの協力により掲載されています。
映画監督のウディ・アレンは、「顔を出すことが人生の80％だ」と語ったとしてしばしば引用される。その割合には異論もあり得るが、アレンの洞察は重要である。何らかの目標を達成する可能性を得るには、ゲームに参加し、プレーヤーとなる必要があるからだ。
国際情勢にも同じことが言える。顔を出すことが人生の80％であるなら、外交政策の少なくとも80％はフォローアップである。賢明な計画、善意、そして優れた交渉力は不可欠だが、それだけでは決して十分ではない。ビジネス、教育、そして人生のその他多くの事柄と同様に、外交政策が機能するかどうかの大部分は、実施と遂行の問題なのである。
この見解は、2016年以降も一度ならず検証されることになる。その代表的な例が 環太平洋パートナーシップ協定 （TPP）であり、10月にアジアと南北アメリカの環太平洋地域の12か国が署名した通商協定である。この協定が発効すれば、世界貿易が拡大し、経済成長が促進され、そうでなければ中国に傾きかねない地域の同盟国との米国の結びつきが強化されるだろう。
ただし、同協定の発効には、署名12か国のほとんどの議会による批准が必要である。世界最大および世界第3位の経済大国であるそれぞれ米国と日本の結果は、特に重大な意味を持つだろう。実際、誰もが米国の動向を注視している。
しかし、米国議会による承認は決して確実ではない。大統領選の候補者は、民主党の全候補者と共和党の有力候補者がいずれも同協定に反対を表明しており、その可能性はさらに低い。投票が行われるとすれば接戦となり、賭けられているものは大きい。TPPの批准に失敗すれば、米国の政治的な実効性と、同盟国にとって信頼できるパートナーであり続ける能力について、根本的な疑問が生じるだろう。
二つ目の試金石はシリアとなるだろう。同国は、おそらく近年で最大の国際的な失敗の一つである。12月、国連安全保障理事会は 決議2254を全会一致で採択した。この決議は、ほぼ5年にわたり続いている内戦に政治的な枠組みを定めるものであり、最大30万人の命を奪い、数百万人の難民を生み出してきた。
枠組みは概略にすぎない。本件では、決議はそれ以下のものであった。決議はシリアのバッシャール・アル＝アサド大統領の政治的去就と退陣の時期について沈黙していたからである。また、どのシリア反体制派が交渉に参加するのかについても、答えた以上に多くの疑問を残した。シリア国内および近隣諸国の間に存在する多くの分断を考えると、決議から停戦と政治的解決に至るまでには数年かかる可能性が高く、その見通しですら楽観的すぎるかもしれない。
さらに三つ目の試金石は、12月にパリで達成された気候変動協定にも由来する。同協定は、各国政府による自発的な誓約で構成されており、最善を尽くすという約束にほかならない。多くの場合、何を実施すべきかについて具体性を欠いている。そして、同協定は署名国に対して法的拘束力を持たないため、約束を果たせない国を「名指しで非難する」ことだけが認められる制裁である。
四つ目の試金石は、夏の間に安保理常任理事国5か国、ドイツ、そしてイランが署名し、イランの核開発計画を制限する合意に由来する。当事国全般、とりわけイランが義務を果たしているかどうかについて、数多くの意見の相違が生じるのは確実である。最も重要なのは、イランの近隣諸国を安心させる措置を講じ、それらの国が独自の核開発計画を進める誘惑に駆られないようにする必要があることだ。ある時点で、実施上の課題には、特定の計画に関する合意の時間的制限が切れた後に、イランが核兵器を開発しないことを確実にするための追加措置が含まれるだろう。
こうした状況から得られる教訓はいくつかある。まず、国際協定はめったに容易に締結されないものの、調印式で浮かれるべきではない。交渉担当者は、依然として政府の全面的な支持を確保しなければならず、これは決して自動的なものではない。特に、政府の各部門が異なる政党によって統制されることの多い米国のような民主主義国では、その傾向が強い。
二つ目の現実は、交渉と実施の間には避けられないトレードオフが存在するということである。多くの場合、重要な詳細が未解決のままである場合にのみ、合意が可能となる。しかし、そのような「創造的な曖昧さ」は、実施段階をより困難にする。先送りされた厳しい選択が、突然対処されなければならなくなるからである。
三つ目として、いずれかの当事者が、十分と判断されない方法で協定を実施しない場面は必ず生じる。違反の疑いのある事例への対応は、当初の交渉とまったく同じくらい骨の折れるものであることが判明しかねない。
これは冒頭の話に戻る。2015年に達成された主要な国際協定4件、すなわちTPP、安保理のシリア決議、パリ気候変動協定、イラン核合意は、いずれも交渉に多大な努力を要した。2016年以降にそれらを機能させることは、さらに困難であることが判明するだろう。ウディ・アレンが言うように、それは脚本を書くことと映画を制作することの違いに似ている。
掲載内容は、世界経済フォーラムによる見解への支持を意味するものではない。
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執筆者：リチャード・N・ハース氏は外交問題評議会の会長であり、以前は米国国務省の政策企画局長を務めた。
画像：上海港のコンテナ置き場を歩く作業員。REUTERS/Aly Song。
